След NPC: Пътната карта на Си Дзинпин за Китай

Година след като той и колегите му поеха контрола върху китайското правителство, Си Дзинпин се очертава като изключително мощен лидер с ясен и амбициозен дневен ред за преработване на китайската система на управление. Икономическата, социалната и външната политика сега вървят по много по-ясен и решителен курс, отколкото по време на дрейфуващите и нефокусирани последните години при президента Ху Джинтао и премиера Уен Дзябао.



Си вероятно притежава повече личен авторитет от всеки китайски лидер след Мао: той е покорил фрагментираните владения, възникнали при Ху; е присвоил всички ключови решения на себе си, за разлика от Дзян Дзъмин, който делегира голяма власт в областта на икономическата политика на своя премиер Джу Ронгджи; и не трябва да се справя с заговора на консервативните патриарси, които често се намесват в Дън Сяопин.

Може би най-голямата изненада през първата година на Си беше скоростта, с която той консолидира властта си и сигнализира за политическите си намерения. Той постигна това чрез две големи инициативи за почистване на къщи. Първата беше кампания за борба с корупцията, която неутрализира мощен политически враг (бивш шеф на сигурността Джоу Йонгканг), доведе до препятствие на мощен собствен интерес (държавният петролен гигант China National Petroleum Corporation, голяма част от чието висше ръководство беше арестуван) и сигнализира за разходите за противопоставяйки се на неговата програма за реформи, като почисти 20 000 служители на всички нива на управление. Другата беше т. нар. кампания за масова линия, която включваше партийни, правителствени и военни служители, участващи в сесии за самокритика и получаващи заповеди за поход от партийния център.





Така че няма съмнение, че Си има власт. Какво смята да прави с него? Документът за решението, който се появи миналия ноември от пленума на Комунистическата партия, ясно показва, че целта му е цялостна реформа на управлението. Това не означава подкопаване на монопола на партията върху властта; точно обратното. Намерението е да се засили хватката на партията чрез подобряване на административната система, изясняване на ролите на пазара и държавата (което води до по-пазарна икономика, но също и до по-мощна и ефективна държава) и позволява по-широка роля на гражданите ръководени неправителствени организации – стига тези НПО ефективно да действат като изпълнители на социални услуги за държавата и да не участват в застъпничество или политическа мобилизация.

И на неотдавнашния Национален народен конгрес (NPC) получихме допълнителни подробности за икономическата програма на Си, която е най-изчерпателната програма за структурни реформи от края на 90-те години на миналия век. (Пропагандистите на Си правят по-смело твърдение, че това е най-мащабната програма за реформи след първоначалната реформа на Дън и откриващата инициатива от края на 70-те години на миналия век.) Много коментари се фокусират върху акцента на Пленумното решение върху предоставянето на решаваща роля на пазара и тази промяна наистина е важно. Но Си не е някаква китайска версия на Роналд Рейгън или Маргарет Тачър: за него и неговите колеги пазарът е инструмент, а не самоцел. Съответните роли на държавата и пазара трябва да бъдат изяснени, но ролята на държавата ще остане много голяма. Икономическият дневен ред на Си не е само за дерегулация и подобряване на средата за частни предприятия; става дума и за фиксиране на държавно-предприятията и фискалната системи, така че да станат по-ефективни инструменти за постигане на държавните цели.



Ако Си успее, резултатът ще бъде Китай с по-ефективна икономика, по-добро управление и малко по-прозрачно правителство – и комунистическа партия с повишена легитимност и по-строг контрол върху всички важни лостове на властта. Но има и два по-малко розови потенциални резултата. Едната е, че реформите му се провалят и Китай остава с дълга, бавно растяща икономика с властен държавен сектор и все по-недоволно население. Друго е, че той успява – но или сам става постоянен диктатор, или установява вярата, че Китай се управлява само от силен човек, като по този начин забавя развитието на по-отворена политическа система с активно участие.

Това е икономиката и ние не сме глупави

По непосредствените въпроси на икономическата политика се отвори пропаст между чуждестранни и много неофициални вътрешни анализатори, от една страна, и очевидната позиция на правителството, от друга. Според преобладаващата външна гледна точка, най-големият проблем на Китай е огромното увеличение на ливъриджа след глобалната финансова криза от 2008 г.: общият нефинансов кредит нарасна от 138 процента от БВП през 2008 г. до 205 процента миналата година. Освен ако този спираловиден ливъридж не бъде поставен под контрол, според аргумента, Китай рискува от някаква финансова криза. За да се стабилизира съотношението кредит/БВП, годишният растеж на кредита трябва да спадне от сегашния си темп от около 17 процента до тенденцията на растеж на номиналния БВП, който сега изглежда е около 10 процента. Но такъв драматичен спад в растежа на кредита почти сигурно трябва да доведе до спад в растежа на реалния БВП, поне в краткосрочен план. Следователно изводът е, че ако Пекин е сериозен по отношение на контрола на ливъриджа, той трябва да приеме значително по-нисък растеж за поне няколко години. Ако от друга страна лидерите настояват да запазят икономическия растеж с сегашния му темп, това означава, че не могат сериозно да контролират ливъриджа и да налагат структурна реформа и е по-вероятно влакова катастрофа.

Доколкото можем да разберем от дневния ред, изложен на Пленума и ВСНП, Си и колегите му не са съгласни с този анализ. Техните приоритети са да преструктурират държавните предприятия (ДП) и фискалната система и да поддържат реалния растеж на БВП при приблизително сегашния му темп от 7,5 процента. Проблемът с ливъриджа, по подразбиране, може да бъде решен за няколко години.



Аргументът в полза на този подход е, че държавните предприятия и фискалната реформа удрят основните причини за натрупването на дълг. Местните власти са взели заеми, защото техните разходни отговорности надвишават целевите им приходи, те имат имплицитен мандат да изграждат огромни количества градска инфраструктура и не носят отговорност за възвръщаемостта на своите инвестиции. Държавните предприятия са взели заеми, защото възвръщаемостта на капитала им се е влошила рязко. Подобряването на възвръщаемостта на капитала на държавните предприятия и изчистването на местните правителствени финанси би трябвало значително да намали търсенето на непродуктивни дългове и следователно да върне кредита и икономическия растеж в съответствие – в крайна сметка. Междувременно кредитът ще тече с каквато и да е скорост, позволяваща на реалния БВП да продължи да се движи на ниво от 7 процента или повече, което означава, че ливъриджът ще продължи да расте.

С други думи, правителството смята, че натрупването на дълг е просто симптом и възнамерява да атакува основното заболяване, като оставя симптомите да се погрижат сами за себе си. Човек може да се чувства комфортно с подход към това при две условия: първо, че правителството е право, че натрупването на дълг само по себе си не представлява непосредствена заплаха за икономическото здраве; и второ, че правителството е сериозно за справяне със структурните проблеми.

Дълг – какво, притеснявам се?

Безопасността на текущата траектория на дълга е преценка. Положителната страна е, че през последните няколко месеца се наблюдава рязък спад в растежа на кредитите на годишна база, с много малко видимо въздействие върху икономическата активност. Растежът на широкия кредит (включително дейността в сектора на сенчево финансиране) достигна връх от 23,5% през април 2013 г. и непрекъснато спада до 17% през февруари, докато растежът на БВП остана основно стабилен както в реално, така и в номинално изражение. Ако този модел се запази, това предполага, че ливъриджът ще продължи да нараства, но с по-бавни темпове, отколкото през последните две години, така че рискът от бягане е намален.



Собственият аргумент на правителството за безопасността на настоящата ситуация с дълга имплицитно почива на доклад на Сметната палата (НС) от края на декември, който установи, че дълговата позиция на местните власти е лоша, но управляема. Установено е, че общите задължения на местните правителства към 30 юни 2013 г. са 18 трлн. Rmb (3 трлн. щ. д.), или приблизително 31 процента от БВП; от тези задължения 40 процента са гаранции и непредвидени задължения (и по този начин не представляват непосредствен риск за местните финанси). Оценката на NAO за консолидирания публичен дълг, включително централното правителство, възлиза на около 53 процента от БВП, доста под нивата на публичните заеми в повечето страни от ОИСР.

Друга основа за оптимистичния възглед за дълга беше обширен анализ на националния баланс, публикуван през декември от Китайската академия на социалните науки (CASS), основният мозъчен тръст на партията. Методите за изчисление на CASS се различават от тези на NAO, така че двата набора от цифри не са пряко сравними. CASS установи, че общият държавен дълг е бил 73 процента от БВП през 2011 г. и че широките задължения на публичния сектор (включително дълга на държавни предприятия и банки) са били 151 процента от БВП. Това звучи страшно, докато не прегледате активите на баланса, които са с по-весели 350 процента. Тази цифра почти сигурно е твърде розова: близо три четвърти от нея представляват земя на местните власти и активи на държавни предприятия, чиито отчетени стойности вероятно са много над реалните им пазарни стойности. Но дори и да се дисконтират значително тези стойности, все пак е възможно да се заключи, че активите на публичния сектор спокойно покриват неговите пасиви.

Независимо дали някой е съгласен с тези оценки или не, ясно е, че политиците приемат централното заключение, че проблемът с дълга на нацията е сериозен, но управляем и че преките усилия за незабавно намаляване на задлъжнялостта не са оправдани. Тогава важният въпрос е дали усилията на Пекин да се справи с основните структурни проблеми дават плодове.



Отмяна на прилива на SOE

И така, какви са тези усилия? Дневният ред за реформа на държавните предприятия вече е ясен. Държавните предприятия ще бъдат принудени да се съсредоточат върху подобряване на възвръщаемостта на капитала си, вместо да разширяват активите си; на частния капитал ще бъде разрешено да навлиза в по-рано ограничени сектори; ще бъдат насърчавани преките частни инвестиции в държавни предприятия и в ръководени от държавата инвестиционни проекти; и най-вероятно (въпреки че правителствените служители са били скромни по този въпрос) част от неефективните местно контролирани държавни предприятия в нестратегически сектори ще бъдат приватизирани или принудени да фалират.

По същество това съживява стратегията за реформа на държавни предприятия от края на 90-те години на 20 век zhuada fangxiao (вземете голямото, освободете малкото). Идеята беше държавата да запази контрола и да се опита да подобри оперативната ефективност на относително малък брой много големи предприятия в стратегически сектори като железопътния транспорт, авиацията, телекомуникациите, енергетиката и нефтохимика, като същевременно приватизира по-голямата част от дейността в конкурентни потребителски стоки. и сектори на услугите. Тази стратегия беше успешна: през десетилетието, завършващо през 2008 г., броят на държавните предприятия намаля от 260 000 на 110 000, делът на частния сектор в националните дълготрайни инвестиции нарасна от по-малко от една четвърт до 58 процента, рентабилността и възвръщаемостта на активите на държавните фирми се повишиха драматично и се доближи до съвпадение с възвръщаемостта на частните фирми, а делът на активите на държавните предприятия в стратегическите сектори нарасна до най-високите 62 процента за всички времена.

Благодарение на липсата на ентусиазъм на ръководството на Ху/Уен за реформа в държавния сектор и на мандата им държавните фирми да подкрепят огромния икономически стимул от 2009 г., някои от тези печалби бяха обърнати. От решаващо значение е, че възвръщаемостта на активите в държавните предприятия падна до по-малко от половината от средната за частния сектор и държавните фирми започнаха да колонизират отново сектори, от които преди са се оттеглили: до 2011 г. половината от активите на държавните предприятия бяха в тези нестратегически сектори.

Сега реформаторите отново са начело и се стремят да изпълнят целта zhuada fangxiao. Това не означава елиминиране на държавния сектор или приватизиране на основните централно притежавани фирми на водещите висоти на икономиката. Но това означава решителен тласък за премахване на неосновни държавни предприятия и активи, изоставяне на сектори, ориентирани към потребителите, в полза на частни фирми и подобряване на оперативната ефективност на останалите SOES. Основните усилия в тази посока досега бяха изявление на правителството на провинция Гуангдонг, че се стреми да премести 80 процента от провинциалните държавни предприятия към смесена структура на собственост, без предварително определен минимален държавен дял; и съобщение на нефтохимическия гигант Sinopec, че ще търси частни инвестиции за до 30 процента дял от своите операции за дистрибуция на бензин и дизел надолу по веригата.

Финансиране на нефинансираните мандати

Реформата на държавните предприятия беше изненадващо силен компонент на решението на Третия пленум; фискалната реформа зае централно място в неотдавнашната сесия на NPC. Централният фискален проблем на Китай са нефинансираните мандати за местните власти. Местностите контролират по-малко от половината от приходите, но са отговорни за 85 процента от държавните разходи. На теория се предполага, че разликата се преодолява чрез трансфери от централното правителство, но на практика трансферите често не съвпадат добре с действителните нужди на населените места. Не е изненадващо, че те реагират на този структурен дефицит, като прибягват до различни схеми за извънбюджетно финансиране, много от които включват заграбване на земя и продажба на разработчици с голяма надценка.

ярка звезда в югоизточното небе

Несъответствието между местните разходи и приходи беше преднамерена характеристика на емблематичната данъчна реформа от 1994 г. (в чието проектиране финансовият министър Лу Дживей участва като младши служител). Но до началото на 2000-те, делът на разходите на населените места беше приблизително стабилен на около две трети от общия; нефинансираните мандати и хроничните дефицити нараснаха драстично през последното десетилетие.

В центъра на стратегията за фискална реформа на Лу е централизацията на отговорността за разходите и по-гъвкава система за трансфери, намаляваща стимулите за грабителството на местните власти. Но в своята бюджетна реч той очерта множество други подробни реформи, чийто комбиниран ефект ще бъде ограничаване на свръхинвестицията в недвижими имоти и тежка индустрия, позволява на фискалната политика да стане по-антициклична и да повиши отчетността на бюджета. Основните елементи включват:

  • Прогнозите за приходите вече се разглеждат като прогнози вместо задачи за изпълнение. Това има за цел да обезкуражи сегашната практика за опити за увеличаване на събираемостта на данъците по време на икономически спадове.
  • Приемане на тригодишен бюджетен цикъл и счетоводно начисляване.
  • Увеличете правомощията на местното правителство да заема (от малка база) чрез провинциални и общински облигации.
  • Направете бюджетите както на централно, така и на местно ниво по-отворени и прозрачни.
  • Почистете лабиринта от данъчни облекчения на местната власт.
  • Наложете дълго отлагания данък върху стойността на имотите, установете данък за опазване на околната среда и увеличете ресурсния данък върху въглищата.

Добра диагноза, но дали лечението ще причини повече вреда?

Като цяло програмата за реформи е силна: нейната диагноза за икономическите злини на Китай е убедителна и предложените лечения изглеждат разумни. Има три опасения. Първо, има опасения, че правителството е подценило финансовите рискове от нарастващата дългова тежест и бързо променящата се финансова система. Единственото ясно обещание за по-строга финансова регулация досега е изявлението на Лу, че по-късно тази година ще бъде пусната система за гарантиране на депозити. Това би намалило моралния риск, като изясни на инвеститорите кои финансови активи са гарантирани и кои са рискови. Но може да са необходими повече действия за намаляване на дълга и ограничаване на банковия сектор в сянка.

Второ, възможно е реформите да бъдат осуетени от мощни бюрократични и бизнес интереси: някои реформи (като данъка върху имотите) са били предлагани в миналото, но не са отишли ​​доникъде. Като цяло, успехът на Си в подреждането на официалните власти чрез кампаниите за борба с корупцията и масовата линия предполага, че той ще бъде по-ефективен от своя предшественик, но няма гаранция. И накрая, съществува притеснението, че програмата на Си е успешна и потвърждава силно централизиран и авторитарен стил на управление, който може да навреди на дългосрочните перспективи на Китай за развитие в по-отворено и либерално общество.