Глобалните амбиции на Бразилия

Седмата по големина икономика в света се нуждае от външна политика, която съчетава реториката с възможностите.



Когато президентът Дилма Русеф за първи път встъпи в длъжност през 2010 г., бъдещето на Бразилия изглеждаше изключително светло. В продължение на близо десетилетие страната се е възползвала от огромния апетит на Азия към нейните стоки. Това позволи на Бразилия да намали бедността и да разшири средната класа, като в същото време поддържа забележителен темп на растеж, превръщайки се в седмата по големина икономика в света през 2014 г.

Но когато Русеф положи клетва за втори мандат на 1 януари 2015 г., тя беше изправена пред сериозни решения относно бъдещето на Бразилия. Моделът на развитие на Бразилия, базиран на вътрешното потребление и износа на стоки, е достигнал своите граници и реалното е значително надценено, като по този начин подбива конкурентоспособността на нейните експортни сектори, които не са базирани на суровини. Нещо повече, Южният общ пазар, Меркосур, който някога демонстрираше лидерството на Бразилия в регионалната интеграция, сега свързва отслабващата бразилска икономика с две от най-проблемните икономики в Южна Америка – Аржентина и Венецуела. В същото време двата най-значими глобални търговски преговори за едно десетилетие, Транстихоокеанското партньорство и Трансатлантическото партньорство за търговия и инвестиции, са към завършване без Бразилия.





Бразилия се стреми да играе ролята на голяма сила на световната сцена от началото на ХХ век, но няма да спечели този статут само поради размера си, нарастващото население и впечатляващите икономически постижения. Исторически, надигащите се сили са придобивали дредноути или значителни армии, за да постигнат влияние. Днес те също се стремят да станат постоянен член в Съвета за сигурност на ООН или да ръководят Световната търговска организация. [един] Бразилия под управлението на Дилма стои на кръстопът: тя може да се опита да използва нарастващата си икономическа мощ и мека сила в глобално влияние или може да остане регионална сила, макар и значителна, с ограничено влияние върху хода на световните събития. За да превърне стремежите си в реалност, Бразилия ще трябва да разгърне по-ефективно националните си способности, за да оформи правилата, управляващи международния ред.

Твърди и меки сили

За разлика от други глобални сили, които използват икономическа и военна твърда сила, за да играят роля в оформянето на международния ред, Бразилия разчита предимно на своята мека сила и проявява забележимо нежелание да принуди други държави да последват нейния пример. До голяма степен мирната история и сигурната геостратегическа позиция на Бразилия означаваха, че тя никога не е изпитвала необходимост да проектира сила в чужбина чрез военна сила.



За разлика от други изгряващи сили, като Индия и Китай, регионалната среда за сигурност на Бразилия е завидно спокойна, поне на междудържавно ниво. Това не само позволи на Бразилия да избегне разходите за създаване на страхотна военна машина, но и насърчи политиците в Бразилия да вярват, че проницателната дипломация е достатъчна, за да ги изведе на световната сцена. През 2012 г. Бразилия е 68-а в света по отношение на военните разходи като процент от БВП и 11-та в света по отношение на общата изразходвана сума. [две] Въпреки че Бразилия постоянно увеличава разходите за отбрана през последните две десетилетия — и въпреки че нейният бюджет за отбрана представлява над половината от общите разходи за отбрана на Латинска Америка — това все още не се е превърнало в конкретни способности, които биха позволили на въоръжените й сили да провеждат значителни бойни операции извън границите на граници. [3]

В същото време Бразилия не е склонна да използва своята твърда икономическа мощ, било под формата на награди или санкции, за да накара други страни да последват нейния пример. Бразилия постигна големи крачки в намаляването на бедността и нарастването на средната си класа. [4] Нейната национална банка за развитие, BNDES, е важен играч както във вътрешното, така и в регионалното развитие, с общ обем на заемите, три пъти по-голям от този на Световната банка през 2011 г. [5] Бразилия обаче се отдръпна от ангажиране на икономически ресурси извън Южна Америка. А официалната й международна помощ за развитие остава доста скромна. [6]

За разлика от тези исторически и самоналожени ограничения за използването на своята твърда сила, Бразилия притежава значителна мека сила в сравнение с много държави. Тя се нарежда на 17-о място в света, според класацията за мека сила на Monocle/Institute for Government от 2012 г., пред развиващите се страни и много от изгряващите сили. [7] Акцентът на външната й политика върху равенството, включването и универсалните институции е привлекателен за много държави, особено малките и средните сили. Бразилските дипломати са широко уважавани за техния професионализъм и ефективност, а бразилците смятат, че са особено ловки в събирането на партии с противоположни гледни точки. [8] В рамките на страната Бразилия предоставя атрактивен разказ за икономически растеж със силна държава и нарастваща степен на социално включване. Тъй като Бразилия значително консолидира своята демокрация през последните три десетилетия, нейната история на политически успех допринася за нейния престиж в международни и регионални форуми. [9]



Ограничения в сътрудничеството

Подновените опити на Бразилия да се издигне до статут на голяма сила се възползват от две уникални възможности. Първият е господството на Бразилия в Южна Америка. През по-голямата част от двадесети век Аржентина беше регионален съперник на Бразилия в икономическо и военно отношение. Аржентинско-бразилското съперничество вече е история, белязано не само от намалена военна конкуренция, но и от взаимно споразумение за ядрено неразпространение, което консолидира статута на Латинска Америка като безядрена зона. Вероятността от междудържавна война в Южна Америка с участието на Бразилия е станала много ниска, което допълнително намалява нуждата на Бразилия от военни способности.

През последното десетилетие Бразилия също работи стабилно за ограничаване на претендентите в Южна Америка, главно чрез регионална интеграция и многостранна дипломация. [10] Намаляването на напрежението в областта на сигурността беше допълнено от преговорите с Меркосур, ново споразумение за общ пазар, първоначално създадено с Аржентина през 1988 г. и ратифицирано от Парагвай и Уругвай през 1991 г. Този набор от преговори и споразумения превърнаха основния съперник на Бразилия в Южна Америка в партньор. [единадесет] Бразилия също така положи основите за осигуряване на своето регионално надмощие чрез нови многостранни институции, които изключват Съединените щати. Тези институции се развиха при президента Луис Инасио Лула да Силва, за да станат Съюз на южноамериканските нации (UNASUR) през 2008 г. UNASUR изключва не само САЩ, но и Канада, Мексико и Централна Америка, които се считат за твърде политически и икономически обвързани с Вашингтон . [12] Съвсем наскоро Бразилия работи за създаването на Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (CELAC), която включва щати от Южна, Централна Америка и Карибите, но особено, нито САЩ, нито Канада.

Втората нова възможност произтича от избледняването на хегемонията на САЩ след Студената война и последвалия възход на глобалната многополярност. Това геополитическо отваряне предлага на нарастващите сили възможност да влияят по-активно на международния ред, тъй като собствените им способности се подобряват спрямо тези на установените сили. Освен това нарастващият брой сили, които в различна степен са критични за съществуващия либерален международен ред – към Бразилия в това отношение се присъединяват Русия, Китай, Индия, Южна Африка, Турция и Иран – предлага на бразилските политици редица потенциални сътрудници с общи интереси. при ревизия на международната система. Бразилия се надява, че сборът на изгряващите сили ще има по-голямо въздействие, отколкото всяка действаща самостоятелно. [13]



една от планетите, за които е известно, че имат пръстени, е

Тъй като Бразилия не е регионален съперник на нито една от тези нации, тя може да помогне за улесняване на многостранните мрежи между изгряващите сили. Срещите на върха на БРИКС, събиращи лидерите на Бразилия, Русия, Индия, Китай и Южна Африка, официално стартирани през 2009 г., са един пример за нови инициативи, които изключват традиционните големи сили и предоставят възможности за създаване на алтернативни институции за глобално управление. През август 2014 г., например, страните от БРИКС обявиха, че сформират международна банка за развитие с над 50 милиарда долара начален капитал. Бразилия споделя с новите си международни партньори интерес да защити своя суверенитет и автономия на действие, както и да отвори място за тяхното участие в глобалното формиране на правила.

Бразилия също така твърди, че представлява загрижеността на нарастващия брой малки и средни сили в международната система относно глобалното неравенство. [14] Защо по-малките нации биха приели лидерството на Бразилия? Привличането на Бразилия към по-малките държави има икономическо и културно измерение, но се основава, по-важно, на обещания й ангажимент към по-демократични, справедливи и универсални международни институции, след като стане голяма сила.

Бразилия не успя да използва напълно тези възможности. Той има ограничен успех в убеждаването на други държави в Южна Америка да се придържат към новия ред, който претендира да е създал, или да го подкрепя в глобални форуми. Например лидерството на Бразилия беше оспорено от президента на Венецуела Уго Чавес, който използва петролната дипломация и отношенията с леви и прогресивни движения по целия свят в опит за глобално влияние. Бразилия разсея стремежите на Венецуела за регионално лидерство, но само като включи някои от идеологическите предложения на Чавес в UNASUR и CELAC. [петнадесет]



Докато регионалното предизвикателство на Венецуела избледня, други подрегионални институции се появиха като потенциални алтернативи на UNASUR и Mercosur, особено Тихоокеанския алианс между Колумбия, Перу, Чили и Мексико. Основата на свободния пазар на тези нови групировки подкопава по-политическата логика за интеграция, която Бразилия насърчава в рамките на UNASUR. В допълнение, повторното ангажиране на Мексико с Южна Америка подкопа претенциите на Бразилия за безспорно регионално лидерство. Мексико и Аржентина също тихо свързаха съседни държави в мрежа, за да подкопаят кампанията на Бразилия за спечелване на постоянно място в Съвета за сигурност на ООН (СБС). [16]

Може би най-показателното е, че историческото нежелание на Бразилия да постави ограничения на своя суверенитет чрез придържане към основани на правила международни режими намали полезността на Mercosur, UNASUR и CELAC като платформи за нейното лидерство. Всички тези институции имат ограничен бюджет, малък персонал и непоследователно ръководство. При липсата на капацитет и ангажираност тези нови многостранни институции по същество се превърнаха в възможности за президентска среща на върха в региона, а не в институции, които могат да управляват междудържавните отношения или да обвързват действията на държавите-членки. Тяхната слабост подчертава централен проблем в многостранността на Бразилия: готовността да се избягват правилата на институциите, които създава. Например, вътрешното законодателство на Венецуела не отговаря на много регулаторни изисквания за приемане в Меркосур, нито се придържа напълно към стандарта за демокрация на институцията. Въпреки това, с последователна подкрепа от Бразилия, Венецуела беше приета заради възражението на други държави-членки на Меркосур, като Парагвай.

Бразилия също не успя да привлече подкрепа за своите стремежи от САЩ и други утвърдени сили, основен проблем, когато стратегията на Бразилия разчита на меката сила. Неговата честа критика към настоящия международен ред ограничава шансовете такива сили да подкрепят усилията на Бразилия да играе ролята в световните дела, която смята, че заслужава. Помислете за търсенето на Бразилия за постоянно място в Съвета за сигурност на ООН, ръководено от бившия президент Лула да Силва. Липсата на подкрепа от САЩ за кампанията му е особен източник на напрежение между Бразилия и Вашингтон, въпреки че бразилските дипломати признават, че Русия и Китай също се противопоставят на постоянното членство на Бразилия. Тук контрастът с подкрепата на Вашингтон за кандидатурата на Индия за постоянно място е особено дразнещ за бразилците.

Промяна на правилата или просто критикуване?

Способността на Бразилия да действа като голяма сила ще зависи от нейния принос за оформянето и прилагането на правилата, които управляват международния ред. Два скорошни епизода подчертават дилемите, пред които е изправена Бразилия: глобалната финансова криза и международните отговори на непосредствени заплахи за човешката сигурност. Бразилия постоянно привилегира използването на дипломация пред всички други държавни способности, но нежеланието й да поеме икономически и военни разходи, за да допринесе за глобалния ред, й пречи да участва ефективно. Освен това желанието му да сведе до минимум ролята на военната сила в уреждането на големи конфликти, като тези в Ирак, Либия и Сирия, понякога я кара да предлага решения, които се отхвърлят като нереалистични от установените сили.

Бразилия имаше безпрецедентна възможност да се вмъкне в сърцето на международното икономическо и финансово управление по време на световната финансова криза от 2008 г. Изгряващите сили, които като цяло бяха много по-малко засегнати от кризата, придобиха още по-голямо значение, след като се наложи реформата и рекапитализацията на Международния валутен фонд (МВФ). Настоящите големи сили се обърнаха към Бразилия, Индия и Китай за подкрепа, след като преживяха големи икономически сътресения, и Бразилия успя да договори преразпределение на теглата при гласуване на МВФ, за да отразява по-добре действителната икономическа мощ на държавите-членки. Ролята на Бразилия като ключов член в Г-20, малката група държави, които координират международната икономическа политика, показва, че тя се е присъединила към изключителна група от големи сили поне във финансовата област. Това е доста контраст с позицията на Бразилия по време на дълговата криза в Латинска Америка през 80-те години на миналия век, когато тя се съгласи – често неохотно – с препоръчаните от МВФ пакети за строги икономии. [17] Предизвикателството пред Бразилия ще бъде да преведе новата си институционална тежест в МВФ – която беше забавена поради бездействието на Конгреса на САЩ за промяна на правото на глас на страните членки – в значими, положителни промени в начина, по който МВФ гледа на развиващия се свят и да управлява бизнеса си.

дата на стартиране на марсохода Curiosity

Тъй като нежеланието й да използва твърда сила намалява влиянието й върху резултатите от политиката, Бразилия е по-малко успешна като глобален актьор в отговор на международни кризи в областта на сигурността. Бразилия често критикува селективността, с която международното право се прилага от големите сили, особено в случаите, когато международната общност се намесва във вътрешните работи на държавите. Позицията на Бразилия е в противоречие с преобладаващия либерален международен ред, който се основава на убеждението, че нарушенията на народния суверенитет и хуманитарните кризи могат понякога да надхвърлят националния суверенитет и да позволят използването на сила за преследване на хуманитарни цели или за ограничаване на измамни държави – и беше кодифицирана в концепцията за отговорност за защита.

Участието на Бразилия в Съвета за сигурност през мандата 2011–2012 г. я доведе в пряк конфликт с този преобладаващ ред. [18] Първо, решението на Бразилия да се събере с БРИКС в Съвета за сигурност на ООН не беше възприето положително от другите трима постоянни членове на Съвета. Въпросът достигна връхната си точка по време на отговора на ООН на конфликта в Либия през 2011 г. Бразилия се противопостави на разрешението на ООН за използването на сила от НАТО, за да оправдае разширена кампания срещу широк спектър от правителствени цели в Либия, водеща до падането на полковник Муамар Кадафи. Разширяването на целите на намесните сили в Либия предизвика критики от страна на БРИКС и развиващите се страни, че Отговорността за защита се използва като прикритие за смяна на режима.

Вместо това Бразилия предложи концепцията за отговорност при защита (RWP), като се застъпи, че преди държавите да разположат военна сила за защита на цивилните при хуманитарни кризи и кризи с правата на човека, те внимателно обмислят страничните щети. САЩ и много европейски държави отхвърлиха RWP като нереалистичен, като по този начин подчертаха продължаващото несъгласие между Бразилия и Запада относно нормите, регулиращи използването на сила в отговор на хуманитарни кризи. [19] В крайна сметка инициативата, макар и голямо бразилско дипломатическо усилие, получи слаба подкрепа сред силите на Съвета за сигурност на ООН, демонстрирайки неспособността на Бразилия да повлияе на основните дебати по сигурността между големите сили и да оформи правилата, регулиращи използването на сила в международната система.

Съчетаване на възхода с амбицията

Президентът Русеф има някои трудни решения пред нея през 2015 г. Бразилия трябва да приложи план за икономическа корекция, за да се справи с надценената си валута, устойчивата инфлация, високите нива на потребителския дълг и забавянето на икономическия растеж. Перспективите на Бразилия в енергийния сектор, особено в офшорното петролно находище, известно като pré-sal, не са толкова ярки, колкото изглеждаха някога. И накрая, малката разлика за победа на Русеф на президентските избори през 2014 г. показва, че тя ще председателства разделена страна, в която бразилската средна класа ще продължи да изисква подобрена ефективност, ефективност и отчетност на правителството.

Нито един от тези проблеми не представлява непреодолима пречка за възхода на Бразилия. Нито представляват дългосрочна заплаха за неговия успех. Бразилия има безпрецедентен набор от възможности: голяма икономика, значителна мека сила, липса на регионални съперници и мрежа от партньори сред други изгряващи сили и развиващия се свят. Но Бразилия трябва да свърши по-добра работа, като използва твърдата сила, която има – военна или икономическа – като същевременно запази ангажимента си към нормите, които исторически са ръководили външната й политика.

Като се има предвид, че регионалната среда за сигурност на Бразилия вероятно ще остане мирна, недостигът на военна мощ вероятно ще продължи и правителството е правилно да не набляга на това измерение. По-скоро Бразилия трябва да търси друг път за оформяне на международния ред, като разшири обхвата и размера на своя принос към международното мироопазване, като се съсредоточи по-специално върху развитието на видовете способности, които са дефицитни сред държавите, допринасящи за мироопазването: разузнаване, логистика, авиация , комуникации, командване и контрол. Чрез развитието на тези способности Бразилия ще придобие по-голямо влияние върху условията, при които се разполагат нейните миротворци и мандатите на ООН, при които те действат.

Бразилия също може да постигне по-голямо влияние чрез разширяване на глобалния обхват на своята хуманитарна помощ и помощ за развитие. Бразилия в момента се нарежда на 23-то място сред международните донори.20 Въпреки че помощта за развитие на Бразилия в чужбина се е увеличила през последното десетилетие, като седмата по големина икономика в света, Бразилия би трябвало да може да увеличи вноските си за хуманитарна помощ над 0,2 процента от брутния национален доход, който дарява през 2011. [двадесет] Бразилия има богат вътрешен опит в разработването на социални програми за намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване. Чрез своята Agência Brasileira de Cooperaçaõ тя вече използва тези знания в своите програми за международна помощ в Северна и Южна Америка и части от Африка. Тя може също така да разшири обхвата на своята национална банка за развитие, BNDES, за да финансира по-широк набор от проекти в чужбина и да работи с новата банка на БРИКС, за да гарантира, че нейният кредитен портфейл се възползва от вътрешния опит на Бразилия.

Тази статия първоначално е публикувана в зимния брой на 2015 г Тримесечен вестник на Америка .


[един] Andrew F. Hart and Bruce D. Jones, How Do Rising Powers Rise?, Survival 52, no. 6 (декември 2010 г.): 63–88, doi:10.1080/00396338.2010.540783.

[две] Данните за 2012 г. са извлечени от статистиката на Стокхолмския международен институт за изследване на мира (SIPRI) http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database/copy_of_sources_methods

[3] Харт и Джоунс, Как се издигат изгряващите сили?, 68.

[4] С. Тамер Кавусгил и Илке Кардес, Бразилия: бързо развитие, интернационализация и формиране на средната класа, Електронен вестник за международен бизнес 8, бр. 1 (2013): 1–16.

[5] Сет Колби, Обяснение на BNDES: Какво представлява, какво прави и как работи, CEBRI статии (Рио де Жанейро, Бразилия: Бразилски център за международни отношения, 2012).

[6] Питър Доверн и Дебора Б.Л. Фариас, Възходът на Бразилия като глобална сила за развитие, Third World Quarterly 33, бр. 5 (юни 2012 г.): 903–917, doi: 10.1080/01436597.2012.674704.

колко далеч е до луната от земята

[7] Джонатан Макклори, The New Persuaders III: Класация на меката сила за 2012 г. (Лондон: Институт за правителство, 2012). Според проучването то се основава на широк набор от статистически показатели и субективни данни (общо 50 показателя), сравнявайки страните според качеството на тяхното управление; дипломатическа инфраструктура; културна продукция; капацитет за образование; и тяхната привлекателност към бизнеса. Данните се нормализират, групират се в подиндекси и се изчисляват с помощта на нашата формула за съставен индекс, за да се достигне до един резултат за всяка страна, включена в проучването.

[8] Андрю Хъръл, Бразилия и новият глобален ред, Текуща история 109, бр. 724 (февруари 2010): 60–66.

[9] Лурдес Казанова и Джулиан Касъм, От мека към твърда сила: В търсене на печелившата комбинация в Бразилия, работен документ за преподаватели и научни изследвания (INSEAD, 2013); Андрея Соареш и Кастро, Световно първенство по футбол 2014 и Олимпийски игри 2016: Стратегия на Бразилия „Да спечелиш сърца и умове“ чрез спорт и футбол, Публична дипломация, зима 2013, 28–35.

[10] Селсо Лафер, Бразилска международна идентичност и външна политика: минало, настояще и бъдеще, Дедал 129, бр. 2 (2000): 207–38.

[единадесет] Луиджи Манцети, Политическата икономия на МЕРКОСУР, Journal of Interamerican Studies and World Affairs 35, бр. 4 (1993): 101–141; Артуро С. Сотомайор Веласкес, Гражданско-военни въпроси и институции за сигурност в Южния конус: Източниците на аржентинско-бразилското ядрено сътрудничество, Латиноамериканска политика и общество 46, бр. 4 (зима 2004): 29–60.

[12] Хосе Антонио Санахуя, Мултилатерализъм и регионализъм в южноамериканския кодекс: Случаят на UNASUR, Собствена мисъл 33, Предизвикателствата на многостранността в Латинска Америка (юни 2011 г.): 115–158.

[13] Харт и Джоунс, Как се издигат изгряващите сили?

[14] Шон У. Бърджис, Стратегии и тактики за глобална промяна: Демократична Бразилия в сравнителна перспектива, Глобално общество 26, бр. 3 (юли 2012 г.): 351–368, doi: 10.1080/13600826.2012.682272.

[петнадесет] Даниел Флемс и Торстен Войчевски, Оспорвано лидерство в сравнителна перспектива: Силови стратегии в Южна Азия и Южна Америка, Asian Journal of Latin American Studies 24, бр. 1 (2011): 1–27.

[16] Андрес Маламуд, Лидер без последователи? Нарастващата дивергенция между регионалното и глобалното представяне на бразилската външна политика, латиноамериканската политика и общество 53, бр. 3 (2011): 1–24; Amaury de Souza, Преглед на Международната програма на Бразилия: Възприятията на бразилската външна политика (Centro Brasileiro de Relações Internacionais, 2008).

[17] Андрю Ф. Купър, Г-20 като импровизиран кризисен комитет и/или оспорван „управляващ комитет“ за света, Международни отношения 86, бр. 3 (2010): 741–757; Нгайре Уудс, Глобалното управление след финансовата криза: нов мултилатерализъм или последното издишване на великите сили? Глобална политика 1, бр. 1 (2010): 51–63.

[18] Амадо Луис Черво, Възходът на Бразилия на международната сцена: Бразилия и светът, Brazilian Journal of International Politics 53, бр. SPE (2010): 7–32.

[19] Алсидес Коста Ваз, Бразилски перспективи за променящия се глобален ред и предизвикателства за сигурността, работен документ на CEPS (Брюксел: Център за европейски политически изследвания (CEPS), февруари 2013 г.).

[двадесет] Говорете тихо и носете празен чек, The Economist, 15 юли 2010 г., http://www.economist.com/node/16592455; Глобална хуманитарна помощ, Доклад за глобалната хуманитарна помощ за 2013 г. (Бристол, Обединеното кралство: Инициативи за развитие, 2013 г.).