Изграждане на автоматична платежоспособност в социалното осигуряване на САЩ: Прозрения от Швеция и Германия

Въпреки че реформата на социалното осигуряване изглежда е извън националния дневен ред засега, остават реални проблеми с финансирането на популярната пенсионна програма в Америка, с която политиците трябва да се справят. Данъците върху заплатите, които поддържат системата за плащане по време на работа на социалното осигуряване, ще започнат да не достигат до разходите през 2017 г. и ще бъдат достатъчни за финансиране само на 74 процента от планираните годишни обезщетения до 2041 г., когато се очаква доверителният фонд за социално осигуряване да бъде изтощен.



През последните години и Германия, и Швеция успяха да въведат иновативни подходи за решаване на неотложни финансови кризи в своите разходни пенсионни системи. Опитът на Швеция показва, че политиците в САЩ обмислят административно определяне на възрастта за пенсиониране, както се определя от актуални данни за продължителността на живота. И ходът на Германия да изчислява пенсионните обезщетения отчасти въз основа на фактор за устойчивост, намалява разходите за демографски промени, които иначе биха тласнали системата към непосилни нива на данъчно облагане.

В идеалния случай политиците в САЩ ще постигнат консенсус относно реформите в платежоспособността на социалното осигуряване. Швеция и Германия показаха, че е възможно и желателно да се въведат разпоредби, които могат автоматично да коригират самостоятелно недофинансирането на разходните пенсионни системи. САЩ трябва да въведат такива разпоредби за социално осигуряване, осигурявайки постоянна платежоспособност за програмата.





Кратка справка № 151

Условни сметки и механизъм за автоматичен баланс на Швеция

През 1998 г. Швеция прие радикално нов подход към държавното пенсионно осигуряване с няколко нововъведения. Много експерти в Съединените щати и другаде се интересуват от преминаването на Швеция към задължителни индивидуални сметки за пенсионни спестявания, като работниците трябва да заделят 2,5 процента от покритите заплати. За целите на това кратко изложение обаче интерес представлява новият подход на Швеция за финансиране на много по-големите разплащателни държавни пенсии. Новата шведска пенсионна система съдържа функции, които трябва да постигнат това, което са искали архитектите на новата система - гарантирана и постоянна финансова платежоспособност при фиксиран процент на вноски от 16 процента от заплатите.



Първият важен елемент на шведската система е преобразуването на правото на пенсия от подход с дефинирани доходи към система с условни дефинирани вноски (NDC). Съгласно NDC вноските за данък върху заплатите на работниците се третират като вноски в инвестиционен фонд, въпреки че действителните данъчни плащания се използват за финансиране на обезщетения за настоящи пенсионери. Вноските се проследяват отделно и се кредитират с предполагаема норма на възвръщаемост, равна на растежа на средните заплати в икономиката. Така шведските работници изграждат условен фонд, който ограничава техния анюитет при пенсиониране.

Критична, самонастройваща се характеристика на тази система е анюитетният делител – факторът, използван за преобразуване на проследявания условен фонд в месечни пенсионни плащания. Делителят се актуализира за всяка годишна кохорта пенсионери, за да отразява най-актуалните оценки за продължителността на живота и смъртността. По този начин, тъй като се предвижда пенсионерите да живеят по-дълго, месечният анюитет, изплащан от фиксиран условен баланс, автоматично ще намалява с последователни кохорти, освен ако пенсионерите не решат да започнат да взимат месечните си анюитети по-късно в живота от тези, които са се пенсионирали преди тях. Следователно системата е защитена срещу по-голямата част от разходите за прогнозирани промени в продължителността на живота (неочакваното увеличение на продължителността на живота за тези в състояние на плащане не се улавя от тази корекция).

Въпреки че коригирането на по-дълга продължителност на живота спомага за стабилизиране на разходите, не е достатъчно да се гарантира платежоспособност при фиксиран процент на вноските, тъй като плодовитостта и растежът на населението, моделите на участие на работната сила и растежът на производителността играят важна роля в дългосрочното заплащане като вие - отидете на финансиране. В резултат на това Швеция също прие така наречения механизъм за автоматичен баланс. Всяка година правителството създава баланс с измерени активи и пасиви, за да провери за баланс. Ако изчислението разкрие нефинансиран пасив, предполагаемият лихвен процент, приложен към условните салда по сметки и индексирането на анюитетите се намалява, за да се компенсира дефицитът.



Критично за този подход е въвеждането на концепцията за активи в разплащателна система. Шведите разработиха мярка за системните активи, като умножиха пенсионните вноски за въпросната година по така наречената очаквана продължителност на оборота. Продължителността на оборота е мярка за средния период от време в години, който пенсионната система има, докато трябва да погаси пенсионно задължение, натрупано през въпросната година, и се изчислява като разликата между средната възраст на работниците, претеглена с доходите, внасящи вноски за системата и пенсионно-претеглената средна възраст на тези, които получават анюитети. По този начин продължителността на оборота отразява фактори, които са от решаващо значение за разходното финансиране: тенденции на раждаемостта и растеж на населението, модели на заплати, участие в работната сила, модели на пенсиониране и смъртност.

Понастоящем очакваната продължителност на оборота на Швеция е 32,3 години, което предполага, че системата може да финансира пенсионни задължения, равни на около 32,3 пъти годишни пенсионни вноски. Или, казано по друг начин, ще има 32,3 години годишни вноски, влизащи в системата, преди средно пенсионните задължения, възникнали през тази година, да бъдат изплатени като обезщетения.

Така по-дългата измерена продължителност на оборота предполага система, която може да финансира повече обезщетения, които се разплащат, и обратно. Ако, например, раждаемостта продължи да намалява, продължителността на оборота в крайна сметка ще отразява тази тенденция. Среднопретеглената възраст на работниците ще пълзи нагоре, съкращавайки продължителността на текучеството и намалявайки стойността на активите на системата. Когато това се случи, условните салда ще спечелят намалена норма на възвръщаемост, което на практика компенсира намаляването на приходите за системата от по-малко работници.



Новата шведска пенсионна система прехвърли финансовия риск от промяна на икономическите и демографските фактори от правителството към настоящите и бъдещите пенсионери. Въз основа на средни демографски и икономически предположения, правителството прогнозира, че корекцията на продължителността на живота ще намали средните месечни обезщетения за тези, които продължават да се пенсионират на 65-годишна възраст с 14 процента до 2055 г. – което е еквивалентно на забавяне на пенсионирането им от 26 месеца. С въведената корекция за дълготрайност правителството очаква механизмът за автоматичен баланс да бъде задействан само няколко пъти през следващите 15 години, като по този начин умерено намали нормата на възвръщаемост, прилагана към условните сметки.

Въпреки това, прогнозните предположения – малко по-високи нива на раждаемост и имиграция, отколкото страната изпитва днес, както и постоянен ръст на реалните заплати от 2 процента – може да се окажат прекалено оптимистични. При по-песимистични предположения, механизмът за автоматичен баланс се задейства повече или по-малко непрекъснато от 2008 г. нататък, намалявайки процентите на заместване на пенсионерите в продължение на няколко десетилетия. Но, както е предвидено, системата ще остане финансово платежоспособна при 16-процентната ставка на данък върху заплатите.

Германският фактор за устойчивост



ако мога да видя луната през деня какво вижда другата страна на света

Германците се гордеят със своята държавна пенсионна система, която датира от Бисмарк и е служила като модел по целия свят. Дори и по европейски стандарти, немската система е добре известна със своята щедрост, с високи нива на заместване и функции за ранно пенсиониране.

През последните петнадесет години обаче германската система беше в период на съкращаване, тъй като разходите нараснаха поради по-дългата продължителност на живота, а приходите стагнират от ниските нива на раждаемост. Преди системата да бъде реформирана през 2001 и 2004 г., прогнозите сочат, че ставката на данък върху заплатите, необходима за финансиране на германските пенсии, ще се увеличи значително, от днешните 19,5 процента до повече от 28 процента от заплатите през 2040 г.

Бившият канцлер Герхард Шрьодер се опита да стабилизира процента на вноските за заплатите за пенсии на не повече от 20 процента преди 2020 г. и 22 процента преди 2030 г. Първото усилие през 2001 г. направи напредък към тази цел, но се основаваше на прекалено оптимистични икономически и демографски предположения. Скоро след приемането стана ясно, че са необходими повече реформи.

През ноември 2002 г. Шрьодер поиска от професор Берт Рюруп да оглави комисия, която ще направи допълнителни препоръки за пенсионна реформа. Комисията Rürup предложи да се обвърже годишното индексиране на пенсиите, отчасти, с промените в съотношението на пенсионерите към работниците, поддържащи системата – така нареченият фактор за устойчивост. Всички германски пенсии – за нови пенсионери и дългогодишни пенсионери – са обвързани с един и същ базов компонент на пенсията, който от своя страна се индексира с годишния растеж на заплатите. Коригирането на този компонент на стойността на пенсията чрез фактора устойчивост ще има мощно стабилизиращо въздействие върху пенсионната система, тъй като ще намали изплащането на пенсии за всички немски пенсионери, тъй като съотношението пенсионер/работещо се увеличава с течение на времето. Германският парламент прие законодателство, свързващо индексирането на пенсиите с фактора за устойчивост през март 2004 г.

За разлика от Швеция, държавната пенсионна реформа в Германия е по-скоро текущ процес, отколкото завършена задача. Съгласно настоящите прогнози, коефициентът за устойчивост на Rürup, който е донякъде претеглен, за да постави част от тежестта на устойчивостта върху работещите на заплати, а не върху пенсионерите, намали прогнозирания данък върху заплатите, необходим за финансиране на германските пенсии от 28 процента през 2040 г. на малко под 24 процента. Ясно е, че ще са необходими повече реформи, за да се поддържат управляеми разходи и продължават да се обсъждат необходимостта от увеличаване на възрастта за пенсиониране. Независимо от това, коригирането на фактора за устойчивост, което сега е в сила, ще смекчи всякакви по-нататъшни демографски промени, които иначе биха тласнали системата към непосилни нива на данъчно облагане. Това е и лост, който може да се използва за допълнително намаляване на системата, когато политическото ръководство на Германия реши да преразгледа пенсионната реформа.

Несигурност в дългосрочните оценки на социалното осигуряване в САЩ

Въпреки че няма съмнение, че социалното осигуряване е изправено пред голям финансов дисбаланс през следващите десетилетия, има известна несигурност по отношение на размера на проблема.

Службата на актюера на Администрацията за социално осигуряване (OACT) наскоро започна да предоставя полезни оценки за диапазона на вероятността за така наречения актюерски дефицит. Тази мярка е разликата между настоящата стойност на прогнозираните приходи и разходи за социално осигуряване за 75-годишен период, разделена на настоящата стойност на общите заплати, върху които може да се прилага данък върху заплатите през същия период. Както е представено в доклада на попечителите за 2005 г., актюерският дефицит през следващите 75 години се оценява на 1,92 процента от облагаемата работна заплата при междинни предположения. Този дефицит може да се тълкува така, че 75-годишната финансова празнина може да бъде запълнена чрез незабавно повишаване на данъка върху заплатите с около 1,9 процентни пункта (над 12,4 процента данъчна ставка в действащото законодателство).

Въпреки това, изготвянето на тази точкова оценка за 75-годишния актюерски дефицит на социалното осигуряване изисква голям брой входни допускания, включително точкови оценки за плодовитост, смъртност и растеж на производителността. Всяка от тези променливи е силно несигурна в рамките на диапазон. Общият коефициент на плодовитост, например, е намалял рязко, от 3,61 през 1960 г. на 2,06 през 2000 г. OACT приема, че общият коефициент на плодовитост, в междинния случай, ще остане около 1,95 деца на жена в дългосрочен план. Дори малко отклонение от това междинно предположение би променило значително дългосрочните финансови перспективи. OACT изчислява, че всяко увеличение с 0,10 на дългосрочния общ коефициент на плодовитост намалява 75-годишния актюерски дефицит с 0,11 процента от облагаемата работна заплата и обратно.

За да помогне за количествено определяне на несигурността в дългосрочните прогнози, Докладът на попечителите за 2005 г. включва раздел, който обобщава алтернативен подход за прогнозиране, базиран на вероятностите. Техниката за стохастично моделиране табулира резултатите от голям брой комбинации от произволни входни променливи. От тези таблици е възможно да се изградят интервали на доверие около средния път на изхода и по този начин да се даде диапазон, а не точкова оценка, на финансовото състояние на социалното осигуряване.

OACT съобщава, че има 80 процента вероятност 75-годишният актюерски дефицит за доверителните фондове за социално осигуряване да бъде между 0,99 процента от облагаемата работна заплата и 3,15 процента. По същия начин има 80% вероятност настоящият недостиг на финансиране за 75 години (използвайки метода на отворената група) да е между 1,9 трилиона и 7 трилиона долара.

Повече разчитане на автоматичните корекции в програмите за права може да помогне за справяне с проблемите, породени от несигурността в прогнозите. Вместо да достигат точкова оценка за платежоспособност, политиците биха могли да изградят разпоредби за автоматична корекция в социалното осигуряване, които постепенно променят ключови параметри на програмата въз основа на по-твърди данни през следващите години. При тази система политиците могат правилно да твърдят, че удовлетворяват както оптимистите, които приемат, че предположенията за входящи данни са твърде ужасни, така и песимистите, които се тревожат, че прогнозите ще бъдат по-лоши от очакваното. Така или иначе, ако възприетата политика има способността да се адаптира гъвкаво към каквито и да се случват ключови демографски и икономически тенденции, програмата може да остане завинаги платежоспособна.

Вграждане на автоматична платежоспособност в социалното осигуряване на САЩ

За да се създаде конкретно предложение за социално осигуряване, е важно да се отбележат неговите разлики от шведския и германския модел на държавни пенсии. Шведската система NDC обвързва анюитетните плащания много по-пряко с вноските, докато социалното осигуряване е програма с дефинирани обезщетения, с обезщетения, обвързани с броя на годините на кредитирани печалби и прогресивна структура на възвръщаемостта. Макар и да е програма с дефинирани обезщетения, немската формула не осигурява толкова преразпределение на доходите, колкото социалното осигуряване в САЩ.

И все пак социалното осигуряване споделя една основна характеристика както с шведската, така и с немската система - то се финансира на базата на разплащане. Като такова дългосрочното финансиране на социалното осигуряване се ръководи от същите основни демографски и икономически фактори, които движат шведските и немските програми.

Улавянето на всички важни фактори в един сложен, самонастройващ се модел – какъвто е случаят в Швеция – е привлекателно, но може би нереалистично, тъй като американците не са склонни да променят структурата на социалното осигуряване с дефинирани доходи. По-вероятно е политиците в САЩ да вмъкнат два нови коефициента за автоматична корекция в съществуващата структура на социалното осигуряване, базирани приблизително на смесица от шведски и немски модели, с цел да намалят финансовите колебания, свързани с демографските фактори, които се различават от тези, приети в междинните финансови прогнози.

Индексиране на дълголетието.

Когато социалното осигуряване започна, мъжете пенсионери на 65-годишна възраст можеха да очакват да получават социалноосигурителни обезщетения средно около дванадесет години. Днес мъжете на 65-годишна възраст ще получават обезщетения средно шестнадесет години. А до 2050 г. се очаква средният мъж пенсионер да живее около 19 години след навършване на 65 години. Подобна тенденция се наблюдава и при жените.

29 май пълнолуние

Частните застрахователи, продаващи анюитети, внимателно калибрират месечните плащания, които са готови да осигурят за фиксирана премия въз основа на актуални данни за смъртността, тъй като е от решаващо значение за поддържането на разходите за анюитети в съответствие с покупната цена. Социалното осигуряване обаче ще финансира все по-дълги периоди на пенсиониране за всяко ново поколение пенсионери - въпреки че различните кохорти ще плащат една и съща ставка на данък върху заплатите, когато работят. Предвид по-бавния растеж на работната сила, очакван в бъдеще, това не е устойчива ситуация.

Юджийн Щьорле и Рудолф Пенър предлагат да започне процес на автоматични корекции в социалното осигуряване чрез административно определяне на нормалната възраст за пенсиониране, както се определя от актуални данни за продължителността на живота. Това би имитирало подхода, възприет в Швеция при изчисляването на анюитетния делител. Конгресът би могъл да даде административни правомощия на Администрацията за социално осигуряване да определя възрастта въз основа на установяване на единен брой години на пенсиониране, с актюерски справедливи намаления за ранно и забавено пенсиониране. След като бъде въведен, този подход ще премахне повишаването на възрастта за пенсиониране от текущите политически съображения, което би трябвало да бъде привлекателно за политическите лидери.

Нормалната възраст за пенсиониране вече е планирана да се увеличи от 65 на 67 години до 2027 г., но трябва да достигне 68 години, за да поддържа броя на годините в пенсиониране в съответствие с настоящите нива и да бъде в крак с очаквания спад на смъртността. За подобряване на платежоспособността на социалното осигуряване може да е необходим по-агресивен подход. Бюджетната служба на Конгреса изчислява, че преместването на нормалната възраст за пенсиониране до 70 години през следващите петдесет години – като по този начин се намали целевото време за пълно пенсиониране до нивата, преживявани от хората, пенсиониращи се през 70-те години – би намалило разходите за социално осигуряване значително, с около 12 процента, когато се прилага напълно.

Коефициент на корекция на коефициента на зависимост.

В Швеция концепцията за продължителност на оборота обхваща текущите демографски промени, отразени в размера на работната сила и пенсионерското население, и я комбинира с икономически данни, уловени в текущия размер на данъчната основа. Германия е възприела по-малко всеобхватен подход, като използва само действителните данни за коефициента на зависимост, за да коригира годишното индексиране на пенсиите.

Въпреки че шведският подход има предимства, може да е по-трудно да се установи широк консенсус в Съединените щати относно това как да се измерват активите и пасивите на социалното осигуряване. От друга страна, повечето експерти по социално осигуряване ще се съгласят с важността на коефициента на издръжка за възрастни хора при дългосрочното финансиране на програмата.

По този начин може да е по-лесно за Съединените щати да приемат коригиращ фактор, подобен на фактора за устойчивост на Германия, като всяка година измерва промяната в съотношението на бенефициентите към работниците, внасящи данъци върху заплатите. Тъй като това съотношение нараства през следващите години, към формулата за първоначално обезщетение може да се приложи претеглен корекционен коефициент, което леко намалява доходите, изплащани на определена група нови пенсионери. Например, днес коефициентът на зависимост при напреднала възраст е 0,21. Очаква се това съотношение да достигне 0,38 през 2050 г. Коефициентът на корекция на съотношението на зависимост би превърнал тази промяна в еднородно процентно намаление в първоначалната формула за пълно пенсиониране. За да се сведат до минимум годишните колебания, факторът може да бъде калибриран въз основа на десетгодишна пълзяща средна. След като бъде в състояние на плащане, коригиращият фактор вече няма да се прилага и бенефициентите ще получат пълна защита от инфлация с годишно увеличение на разходите за живот.

Заключение

Швеция и Германия показаха, че е възможно и желателно да се въведат разпоредби, които могат автоматично да коригират самостоятелно недофинансирането на разходните пенсионни системи. Веднъж приети, тези механизми за корекция могат също да помогнат за изолацията на политическите лидери от постоянно преразглеждане на противоречиви изменения в програмата.

В идеалния случай политиците в САЩ ще постигнат консенсус относно реформите в платежоспособността на социалното осигуряване. Ако това се случи, автоматичните корекции, предложени в това резюме, могат да се използват като механизми за прилагане, насочени към коригиране на всяко отклонение от очаквания път на платежоспособност.

От друга страна, на политиците може да им е по-лесно да приемат автоматични механизми за задействане за възстановяване на платежоспособността, вместо да приемат действително намаляване на доходите или увеличаване на данъците. Например предложенията за повишаване на възрастта за пенсиониране на социалното осигуряване са силно непопулярни и следователно много трудно могат да бъдат одобрени от Конгреса. Макар и да не е лесно, може да е по-приемливо за Конгреса да приеме механистична разпоредба, която гарантира на бъдещите поколения пенсионери средно същия брой години в социалноосигурителните обезщетения като настоящото поколение – автоматично. Ако случаят е такъв, автоматичните механизми биха могли да се превърнат в средство за възстановяване на платежоспособността на социалното осигуряване, а не в подкрепа за други мерки за реформа.

За по-нататъшно четене

Axel H. Börsch-Supan, Annette Reil-Held и Christina B. Wilke, Как да направим система за дефинирани обезщетения устойчива: „Факторът на устойчивост“ в немската формула за индексиране на ползите, Манхаймски институт за икономика на стареенето (октомври 2003 г.)

Бюджетна служба на Конгреса, Количествено определяне на несигурността при анализа на дългосрочните прогнози за социално осигуряване Фон хартия (ноември 2005 г.)

Оле Сетергрен, Механизмът за автоматичен баланс на шведската пенсионна система, Национален съвет за социално осигуряване (Швеция) (20 август 2001 г.)

Оле Сетергрен, Нова употреба на старо италианско изобретение: Двойното счетоводство, използвано за наблюдение и осигуряване на финансова стабилност на новия шведски пенсионен план с разплащане, документ, представен на Международния семинар за баланса на социалноосигурителните пенсии , Токио, Япония (ноември 2004 г.)

Годишен доклад на шведската пенсионна система за 2004 г , Национален съвет за социално осигуряване (Швеция) (2004 г.)

Администрация за социално осигуряване, Служба на главния актюер, Стохастичен модел на дългосрочното финансово състояние на програмата OASDI, Актюерско изследване No117 (септември 2004 г.)

какво се случи с Хенри 8-ми съпруги

Годишен доклад за 2005 г. на Съвета на попечителите на Федералното застраховане за старост и преживели лица и на Федералните доверителни фондове за осигуряване на инвалидност

C. Eugene Steuerle и Rudolph Penner, Време е да се премахне федералния бюджет от автопилот, Investor’s Business Daily (Investors.com) (29 август 2005 г.)

Градският институт, Реформа на социалното осигуряване в девет европейски държави: портрет на реформата (февруари 2002 г.)