В това кратко изложение на политиката разглеждам участието в работата по TANF; предложенията за преупълномощаване на работа, която Конгресът разглежда; последиците от тези предложения за държавните и местните служби за социални грижи; и факторите, които може да са довели до по-ниски от очакваните нива на участие в работата и какво може да се направи за тяхното повишаване.
Критичните решения, които продължават да генерират широко разпространени противоречия, включват: колко дълбоко в натовареността на делата трябва да се разширят изискванията за работа; какво ниво на усилия трябва да се очаква от отделните получатели; в какви видове дейности трябва да се изисква от получателите да участват; какви санкции трябва да бъдат наложени за неспазване; и какви мерки трябва да бъдат въведени, за да се търси отговорност от държавите за ангажирането на получателите в работни дейности?
Участие в работата по TANF
Изискванията за работа по TANF са определени чрез комбинация от федерални мандати и избор на щат (таблица 1). Тези изисквания бяха въведени поетапно в продължение на приблизително шест години, осигурявайки на държавите време да изместят акцента на своите програми за социално подпомагане от осигуряване на текущо поддържане на доходите към подготовка на получателите на социални помощи да влязат на пазара на платения труд и да ги подкрепят, след като направят прехода.
Структура на отчетността. За да държи държавите отговорни за преместването на семейства от социални грижи към работа, законодателството на TANF включваше проценти на участие в работата, които държавите трябваше да постигнат, или рискуват да загубят част от разпределението на държавния TANF. Проблемите, възникнали при изготвянето на процента на участие в работата, включват как да се отчетат промените в натовареността на делата по TANF, които могат да бъдат резултат от по-голям акцент върху участието в работни дейности и как да се определят разумни очаквания за държавите. За да се справят с тези проблеми, от държавите се изискваше да отговарят на постепенно нарастващи нива на участие в работата и им беше предоставен кредит за намаляване на натовареността от един процентен пункт за всеки процент намаление на броя на техните дела по TANF след 1995 г. Кредитът беше предназначен да възнагради държави, които помогнаха на получателите на социални помощи оставете кифличките.
През първата година след приемането на TANF от държавите се изискваше 25 процента от случаите да участват в изброими дейности. До 2002 г. се очакваше щатите да постигнат 50 процента участие в работата. Като се вземе предвид кредитът за намаляване на натовареността, всички щати изпълниха изискванията си за участие в работата за всяка година между 1996 и 2002 г. През 2002 г. кредитът за намаляване на натовареността напълно компенсира изискването за участие в работата за 21 щата и само 11 щата трябваше да изпълнят процент на участие в работата повече от 10 процента. Средно, след отчитане на кредита за намаляване на натовареността, държавите трябваше да покрият само процент на участие в работата от шест процента.
Въпреки това ниско изискване за работа, държавите постигнаха среден процент на участие в работата от 33 процента, 27 процентни пункта над изискваната цел за участие. Имаше обаче значителни различия между държавите. Канзас постигна най-висок процент, 85 процента, а Джорджия, само с 8 процента, постигна най-ниския. Дванадесет щата постигнаха нива на участие на работа от най-малко 50 процента, а десет постигнаха нива на участие от 25 процента или по-малко. Процентът на участие за петте щата с най-голям брой случаи на TANF варира от ниска от 10 процента до висока от 56 процента, като само един от петте е постигнал процент над 50 процента.
Покритие. Дебатът на TANF относно това кой трябва да се очаква да работи се фокусира главно върху очакванията за две групи получатели: семейства с малки деца и семейства, изправени пред значителни лични или семейни предизвикателства. Либералите и някои държавни служители бяха загрижени, че няма да има достатъчно ресурси, за да осигурят грижи за децата на всички семейства, които се нуждаят от тях, особено на семейства с бебета. Те също бяха загрижени, че семействата, изправени пред лични и семейни предизвикателства, като психични или физически проблеми или домашно насилие, ще трябва да отговорят на нереалистичните очаквания за работа. В крайна сметка конкретните решения за това кой трябва да бъде задължен да участва в работните дейности бяха оставени на държавите.
Въпреки че федералният закон определя кои семейства са включени в процента на участие в работа, има значителни различия между щатите в дела на техните семейства, включени в изчисляването на участието в работата. Тази вариация идва главно от държавните решения относно това дали да изискват семейства с дете под една възраст да участват в работни дейности и откази, които са били одобрени преди 1996 г., които все още са били в сила в единадесет щата през 2002 г. Например поради отказ за Масачузетс, който изключва семействата от изискванията за работа, докато не получат помощ за 24 месеца, само 23 процента от случаите с един родител се включват в изчислението на щатското участие в работата. В другата крайност всички семейства са включени в изчисляването на процента на участие в Орегон и 95 процента или повече са включени в Мейн, Юта и Монтана.
Ниво на усилия и приемливи дейности. Дебатът в Конгреса от 1995-96 г. относно това какво ниво на усилия трябва да се очаква от получателите на социални помощи и в кои дейности трябва да им бъде разрешено да участват беше спорен. Либералите настояваха категорично за разрешаване на получателите да участват в образователни дейности, които биха ги подготвили за по-добре платени работни места, и казаха, че тъй като повечето майки работят на непълно работно време, всяка реформа трябва да очаква само работа на непълно работно време от получателите на социални помощи. Консерваторите твърдо смятат, че допустимите дейности трябва да бъдат тясно дефинирани, за да се фокусират предимно върху работата и че от получателите трябва да се очаква да работят близо до пълно работно време. Окончателното законодателство беше доста предписващо, дефинирайки както часовете, така и дейностите, в които се очаква да участват получателите (таблица 1).
До 2002 г. почти две трети от получателите на TANF, които отговарят на изискванията си за работа, са го направили, като работят на несубсидирана заетост. Участието във всички други дейности беше ниско, със значителни различия в различните щати в комбинацията от дейности. Например, делът на получателите, участващи в търсенето на работа, е само 14 процента; за трудов стаж и програми за професионално образование е само 10 процента. Малко държави са използвали в значителна степен както трудовия опит, така и програмите за образование и обучение. Само около една трета от щатите имаха до 20 процента от получателите, участващи в програма за професионално образование.
Федералната дефиниция за работни дейности изключва някои дейности, които държавите използват. По този начин, при по-широка дефиниция за трудови дейности, щатите биха имали повече получатели, ангажирани в някои дейности, свързани с работата, отколкото предполагат федералните нива на участие. Примери за дейности, които се считат за участие съгласно държавни, но не федерални правила, включват посещение на лечение за физическо или психично здраве, намиране на грижи за деца, преследване на доходи с увреждания и участие в други поддържащи услуги.
Санкции за неспазване. Преди приемането на закона за реформа на социалните грижи от 1996 г. и прилагането на TANF, социалните служби намалиха социалните плащания за получатели, които не са успели да участват в задължителни работни дейности, като премахнат плащането за несъответстващия възрастен в субсидията (намаляване на плащането с около 65 $ на месец в средно състояние). Вярвайки, че това наказание не е достатъчно, за да повлияе на решенията за участие на главите на домакинствата, много щати започнаха да кандидатстват и да получават откази в началото на 90-те години, за да наложат по-строги санкции за неспазване. Въз основа на този ранен опит, законодателството на TANF изискваше държавите да наложат пропорционално намаление на всички семейства, които не отговарят на изискванията си за работа, и им позволяваше да премахнат всички парични субсидии на семейството. Либералите се притесняваха, че налагането на по-строги санкции ще остави уязвимите семейства без стабилни средства за подкрепа, което потенциално ще влоши и без това несигурното им положение. Консерваторите твърдят, че са необходими по-строги наказания, за да се насърчи високи нива на спазване на програмата. Повечето държави са използвали гъвкавостта, предоставена от TANF, за да прилагат по-строги санкции. Осемнадесет щата въведоха постепенна санкция за цялото семейство, при която субсидията първоначално се намалява и след това се елиминира, ако несъответствието продължи. Седемнадесет щата са приложили незабавна санкция за цялото семейство, при която цялата субсидия се елиминира незабавно. Един щат, Уисконсин, използва модел на заплащане за изпълнение, при който размерът на семейното обезщетение се определя от броя часове, през които главата на домакинството участва в необходимите работни дейности. Ако главата на семейството не работи, паричното плащане е нула. Само четиринадесет щата и окръг Колумбия са запазили частична санкция, подобна или идентична с това, което е било в сила преди реформата на социалното осигуряване.
Дебатът за повторно упълномощаване на TANF
Структурата на работните изисквания беше в центъра на дебата за повторното упълномощаване на TANF. Тъй като има широко разпространено съгласие, че работата трябва да бъде ключов елемент на TANF, дебатът основно беше фокусиран върху това как структурата на работните изисквания на TANF трябва да се промени, за да се поддържа по-добре тази цел.
Предложението на администрацията на Буш за повторно упълномощаване и законопроектът, който беше приет от Камарата през всяка от последните три години, призовават за увеличаване на процента на участие в работата, стесняване на кредита за намаляване на натовареността, увеличаване на необходимите часове, стесняване на списъка с преброими дейности и изискване на по-строги санкции. Изискването за участие ще започне от 50 процента и ще се увеличава с 5 процентни пункта годишно, докато достигне 70 процента. Кредитът за намаляване на натовареността ще бъде заменен с кредит, който се основава на скорошно намаление на натовареността на делата, което значително намалява размера на кредита. Семействата ще трябва да участват в дейности по 40 часа седмично, 24 от които са на платена или неплатена работа. Всички държави ще бъдат задължени да приемат пълни санкции за безвъзмездни средства за семейства, които не спазват изискванията за работа.
Поддръжниците на плана на президента Буш смятат, че предложените промени са необходими, за да се трансформира наистина социалната система в система за подпомагане, ориентирана към работата. Те посочват ниските нива на участие сред настоящите получатели и ограниченото използване на трудов опит и програми за общественополезен труд като доказателство, че държавите не са взели достатъчно сериозно изискванията за работа. Те също така твърдят, че ако майките искат да избягат от бедността, те трябва да се научат да работят на пълен работен ден. Противниците на плана подчертават напредъка, който са постигнали държавите и какво са постигнали, за да помогнат на майките да напуснат социалните помощи за работа. Те смятат, че предложеният план намалява гъвкавостта на държавата, поставя нереалистични очаквания за получателите, които остават в списъка на TANF, и изисква допълнителни услуги, без да се предоставя допълнително финансиране. Като алтернатива те са предложили по-широк набор от изброими дейности, по-малко часове работа, допълнително финансиране за грижи за деца и кредит за намаляване на броя на случаите, който се фокусира върху излизането на работа от социалните грижи.
Увеличаване на участието
Изненадващо, въпреки че дебатът за повторното упълномощаване се съсредоточи върху подробностите за това как трябва да бъдат структурирани изискванията за работа, беше отделено ограничено внимание на факторите, които биха могли да доведат до по-ниски от очакваните нива на участие в работата и какво може да се направи за справянето с тях. Политическите и програмните избори на държавите демонстрираха техния ангажимент да ангажират получателите на TANF в дейности, предназначени да ги подготвят за работа. Въпреки че не се изисква да го правят, шестнадесет щата налагат изисквания за работа на семейства с деца под една година. Освен това, въпреки че от държавите не се изисква да ангажират получателите на TANF в работни дейности, докато не са били на помощ в продължение на 24 месеца, почти всяка държава изисква участие незабавно. И накрая, около една трета от държавите вече са възприели философия за универсален ангажимент и са разработили подходи за ангажиране на целия си брой дела на TANF в широк спектър от работни дейности. Като се има предвид това, което държавите вече са направили, не е веднага очевидно защо повече държави не са постигнали по-висок процент на участие в работата.
Когато TANF най-накрая бъде повторно оторизиран, изглежда вероятно изискването за работа да бъде засилено, макар че вероятно не толкова, колкото препоръчва администрацията на Буш. Държавите и местните служби за социални грижи почти сигурно ще трябва да проучат текущите си усилия за ангажиране на получателите на TANF в работни дейности и да определят стратегии за подобряване на тяхното представяне. Няколко стратегии за увеличаване на процента на работа могат да се окажат полезни за държавите.
60 * 60 * 24 * 30
Прилагане на промени в политиката, свързани с работата. Политиките, които могат да повлияят на степента на участие в работата на държавата, включват политики, които пренебрегват спечелените доходи, позволявайки на семействата да комбинират работа и социални грижи; програми за отклоняване, които имат за цел да държат семействата извън списъка на TANF чрез предоставяне на еднократно плащане или чрез изискване на семействата да участват в програма за търсене на работа като условие за допустимост; политики за санкции, които налагат санкции на семейства, които не спазват правилата и в крайна сметка ги премахват от натовареността на делата; и времеви ограничения, които обезкуражават дългосрочното използване на благосъстоянието. Тези политики могат да повлияят на степента на участие на държавата по различни начини. Например, политиките, които позволяват повече спечелени доходи, имат потенциала да увеличат процента на участие, тъй като поддържат много работещи семейства в натовареността на делата и следователно в изчисляването на процента на участие. Политиките за отклоняване, санкции за цялото семейство и ограничения във времето биха могли да допринесат за по-високи нива на участие, тъй като елиминират семействата от натовареността на делата, които не са спазили изискванията за работа. Ако санкциите и сроковете мотивират получателите на TANF да работят, те също ще увеличат процента на участие. Важно е да се отбележи, че тези промени в политиката могат да имат и други ефекти, освен увеличаване на процента на трудово участие. Например политиките за отклоняване могат да обезкуражят някои семейства, които се нуждаят от помощ, да кандидатстват за това. Политики, които позволяват повече спечелени доходи, могат да бъдат скъпи и да накарат семействата да достигнат срока си по-рано, отколкото биха направили при липсата на такива политики; и санкциите могат да намалят парите, с които разполагат семействата, особено тези, които са изправени пред множество бариери пред заетостта.
Подобрете предоставянето на услуги. Като част от усилията си за реформиране на социалната система, местните служби за социални грижи разшириха капацитета си да предоставят услуги по заетостта на получателите на TANF, често чрез договори с различни публични и частни агенции, които осигуряват търсене на работа и други дейности, свързани с работата. Дори и с това разширяване, местните служби за социални грижи все още може да нямат достатъчно капацитет, за да ангажират незабавно всички получатели на TANF в работни дейности, което води до продължителни периоди на неактивност, предимно за новите кандидати. Възможно е също така процесът на препращане от една агенция към друга да не работи гладко, което води до пропуски в участието в ключови точки на преход. Освен това, ако търсенето на работа е единствената програмна опция, предлагана на получателите, тези, които не си намерят работа бързо, може да избледнеят за продължителни периоди, защото няма нищо друго на разположение за тях.
Идентифицирайте въздействието и разходите и ползите от работните програми в сравнение с участието в широк спектър от дейности. Предложенията относно дейности, в които получателите трябва да бъдат задължени или разрешени да участват, се основават до голяма степен на идеология. Министерството на здравеопазването и човешките услуги трябва да проведе демонстрационни проекти в няколко щата, за да определи дали задължителните работни програми водят до по-добри резултати от участие и заетост и са по-рентабилни от програмите за универсално ангажиране като тези в Юта и Орегон, които поставят получателите в широк диапазон на програмните дейности. Такъв експеримент е логична следваща стъпка в идентифицирането на обещаващи стратегии за подпомагане на преместването на повече семейства от социални грижи към работа.
Обърнете внимание на неучастието на клиента. В някои случаи може да са налични програмни услуги, но получателите на TANF не успяват да се възползват от тях. Въпреки че получателите, които не спазват изискванията, подлежат на санкции, може да отнеме значително време, за да се документира несъответствието и да се опита отново да ангажира клиента, преди да бъдат наложени санкции. Ако личните и семейните предизвикателства допринасят за проблемите с участието, може да отнеме допълнително време за разрешаване на тези проблеми и разработване на план, който в крайна сметка ще доведе до участие в многобройни дейности. Прилагането на стратегии за справяне с неспазването по-рано или насърчаване на по-голямо съответствие от самото начало в крайна сметка ще доведе до повишаване на процента на участие. Понастоящем има малък стимул за държавите да инвестират в стратегии за справяне с неучастието на клиентите. Следователно, ние знаем малко за това как да насърчим високо ниво на участие в дейностите на програмата.
Подобряване на достъпа до грижи за деца и друга подкрепа за работа. Често от получателите не се изисква да участват в програмните дейности, докато не уредят грижи за децата. Особено в селските райони или по-малките градове, където общественият транспорт е ограничен, от получателите също може да не се изисква да участват, докато не намерят подходящ транспорт. Закъснението във времето при организиране на грижи за деца или намиране на транспорт може да бъде значително. За семейства, които се нуждаят от субсидирани грижи, процесът често включва множество стъпки, включително преминаване през процес на определяне на допустимостта, организиране на медицински преглед, за да се удостовери, че детето не е заразно заболяване, и намиране на доставчик на удобно място с налично място. Трудностите, срещнати по време на някоя от тези стъпки, могат да доведат до значително изоставане от момента на подписване на план за самодостатъчност, докато някой може да участва в изброими програмни дейности. За да се справят с тези проблеми, държавите биха могли да обмислят предлагането на грижи за деца на място, докато не бъде въведено по-постоянно споразумение. Като алтернатива, те биха могли да разработят програмни дейности като независимо търсене на работа, което може да се извършва у дома или през нетрадиционни часове, когато членовете на семейството може да са в състояние да осигурят грижи за децата. На места, където доставчиците на грижи за деца или субсидиите за покриване на разходите за грижи за деца са ограничени, може да се наложи да се отделят допълнителни ресурси за увеличаване на предлагането на грижи за деца, достъпни за семействата, които трябва да участват в работни дейности.
Отделете допълнителни ресурси за управление на казуси. Съществуват значителни различия в обхвата на задачите, които работниците на TANF трябва да изпълняват, и в броя на случаите, с които се справят във всеки даден момент. В социалните служби, където работниците носят голям брой случаи, може да им е трудно да постигнат високи нива на участие в програмата. Ако няма достатъчно време за наблюдение на участието, някои семейства може да бъдат пропуснати, защото няма достатъчно време за получаване на подходяща документация. За неучастващите семейства е необходимо време, за да се определи кои фактори могат да допринесат за неучастието и да се разработят стратегии за разрешаването им. Когато времето е ограничено, тези семейства може просто да се провалят и в крайна сметка да не участват в програмни дейности за продължителни периоди и може да не бъдат санкционирани за неучастие. Службите за социално подпомагане биха могли да осигурят допълнително управление на случаи чрез съществуващи договори за трудови услуги или чрез прилагане на групови модели за управление на случаи като Pathways, програма, разработена от служители на Project Match в Чикаго, която се използва в няколко окръга в Ню Йорк и Калифорния.
Подобрете събирането на данни и мониторинга на програмата. Мониторингът на участието в работните дейности е сложна задача, особено когато участват множество доставчици. Ако въведената система за наблюдение на програмните дейности не обхваща адекватно всички програмни дейности, в които са ангажирани получателите, отчетеният процент на участие в работата ще подцени броя на ангажираните в дейности, свързани с работата. Някои получатели може да участват в дейности, за които не докладват в офиса на TANF; или могат да участват в дейности, но не предоставят достатъчно документи. Освен това, ако системата за събиране и наблюдение на данни е проектирана основно да отговаря на федералните изисквания, участието в неизброими работни дейности може да не се събира. Държавите трябва да разработят подобрени системи за докладване и компютърни системи, които улавят всички преброими дейности.
Заключение
Предложенията, които са в момента на Конгреса за увеличаване на процента на участие в работата, предполагат, че настоящите усилия на държавите да ангажират получателите на TANF са неадекватни. Въпреки това, дебатът до голяма степен се фокусира върху това какви трябва да бъдат нивата на участие и колко часа трябва да бъдат посветени на работа. Много щати и членове на Конгреса изразяват загриженост както за това дали изискванията за работа са реалистични, така и дали има твърде много вратички, които биха позволили на държавите да продължат да правят това, което правят в момента. Това, което липсва в тези дебати, е сериозен анализ на това защо държавите все още не са постигнали по-висок процент на участие и какво ще им е необходимо, за да го направят. Държавите поеха пътя в реформирането на системата за социални грижи и прегърнаха прехода към система, ориентирана към работата. Мандатите за по-високи нива на участие в работата без насоки как да ги постигнат няма вероятност да доведат до по-голяма заетост сред получателите на TANF, крайната цел на подобни изисквания. Настоящите усилия за реформиране на системата за социални помощи започнаха като малки демонстрационни проекти, предназначени да идентифицират как да се увеличи заетостта сред получателите на социални помощи. В дългосрочен план изпълнението на редица малки демонстрационни проекти, предназначени да тестват различни стратегии за увеличаване на участието в работни дейности и заетост, може да доведе до по-високи нива на участие в сравнение с широки мандати, които може да не са постижими. По-внимателното разглеждане на политиките, предназначени да насърчават работата, предоставянето на услуги и системите за събиране и наблюдение на данни, би помогнало на държавите или местните служби за социални грижи да идентифицират къде трябва да насочат своите ограничени ресурси. Правенето на нови инвестиции в рамките на фиксиран бюджет може да се окаже особено трудно. Поради бюджетния недостиг, пред който са изправени много щати и местни правителства, новите инвестиции за постигане на по-висок процент на участие в работата почти сигурно ще трябва да бъдат компенсирани от намаления на други програмни инвестиции, което усложнява процеса на вземане на решения.