Фискални глупости: Истинският бюджетен проблем и как да го поправим

През последните две години и половина официалната перспектива за федералния бюджет на САЩ се влоши по грандиозен начин. Федералният бюджет се измести от излишък от 127 милиарда долара през фискалната 2001 г. към прогнозиран дефицит от около 400 милиарда долара през фискалната 2003 г., който приключи на 30 септември. Този спад се дължи най-вече на краткосрочни фактори като икономическото забавяне и войната срещу тероризъм. По-зловещо е, че прогнозираният базов бюджет на Бюджетната служба на Конгреса за 2002-11 г. се промени от излишък от 5,6 трилиона долара през януари 2001 г., когато президентът Джордж У. Буш встъпи в длъжност, до дефицит от 2,3 трилиона долара към август. Влошените бюджетни прогнози за по-късно през десетилетието се дължат най-вече на намаляването на данъците през 2001 и 2003 г. и на увеличението на разходите.



Освен това официалните данни рисуват твърде оптимистична картина на фискалното здраве на нацията. Официалните цифри отчитат текущите излишъци в доверителните фондове за социално осигуряване и Medicare в бюджета, въпреки че и двата са изправени пред значителни дългосрочни дефицити. А прогнозите за бъдещето правят нереалистични предположения относно текущата политика. Правенето на по-реалистични предположения за текущата политика и извеждането на доверителните фондове за социално осигуряване и Medicare извън бюджета разкрива големи и постоянни дисбаланси между разходите и приходите на обща стойност около 8 трилиона долара през следващото десетилетие.

който постави американското знаме на луната

По-лошото е, че тези дефицити се предвиждат за десетилетието, което би трябвало да бъде лесното време за федералните финанси. Първите бейби буми ще отговарят на условията за социално осигуряване през 2008 г. и за Medicare през 2011 г. Нарастващият брой на новите бенефициенти, в съчетание с удължаването на продължителността на живота, технологичните промени, които увеличават разходите за здравеопазване, и бавния растеж на работната сила, ще доведе до увеличаване на натиск върху федералните финанси през следващите десетилетия.





Решения на тези трудности са налични, но те ще бъдат предимно неприятни. Политиците не са пренебрегнали напълно проблемите, но и не са търсили активно отговори, а последните политики влошиха нещата. Всяка година забавяне прави проблемите по-трудни и по-скъпи за разрешаване.

Какво представлява прогнозата за реалния бюджет?



Основният бюджет на CBO е предназначен да бъде еталон, спрямо който могат да се измерват законодателните промени, а не прогноза за вероятни резултати. Правейки своите 10-годишни прогнози, CBO прави три предположения относно текущата политика, които според нас правят тези прогнози нереалистични. Първо, въпреки че предполага, че Конгресът ще удължи някои изтичащи програми за разходи, CBO приема, че почти всички временни данъчни разпоредби ще престанат (изтекат), както е предвидено в закона. Намаляването на данъците от 2001, 2002 и 2003 г., например, е планирано да приключи в различни моменти преди 2011 г.

Значителни залези в данъчния кодекс са скорошно и драматично отклонение от историческата практика от страна на федералните политици, които възнамеряват да манипулират бюджетните правила и да скрият истинските вероятни разходи от новите намаления на данъците. Тези данъчни залези, които дават възможност за увеличаване на размера на годишните данъчни облекчения, като същевременно остават в рамките на бюджетните правила, поставят фискалната политика във все по-неустойчив курс, тъй като след като намалението на данъците е в сила, Конгресът ще бъде силно изкушен да го удължи. официалният му залез. Алтернативата - без да я удължава - ще бъде заклеймена от опонентите като увеличение на данъците, стъпка, която политиците традиционно намират за неприятна, особено в годините на избори. Тъй като президентът Буш и много лидери на Конгреса вече настояват данъчните облекчения да станат постоянни, би било по-реалистично за базовата линия на CBO да приеме, че данъчните облекчения ще бъдат удължени.

Второто нереалистично предположение включва разходи за програми, които изискват годишни решения за бюджетни кредити от Конгреса. Базовата линия предполага, че такива така наречени дискреционни разходи нарастват всяка година само поради инфлацията. Въпреки че преценките могат разумно да се различават относно бъдещите избори на разходи, ние вярваме, че настоящите услуги ще бъдат трудни за поддържане, освен ако разходите не са в крак с растежа на населението. Джордж У. Буш подкрепи същия критерий като кандидат за президент.



Третото нереалистично предположение включва алтернативния минимален данък (AMT), който върви успоредно с обикновената система за данък върху доходите. Въпреки че първоначално е предназначен да повишава данъците на богатите домакинства, които агресивно използват данъчни убежища, AMT все повече ще се прилага за домакинства със средни доходи през следващото десетилетие, повишавайки техните данъчни сметки и ги тормози с умопомрачителни, безсмислени данъчни сложности. За разлика от обикновения данък върху доходите, AMT не се коригира спрямо инфлацията и по този начин покрива все повече данъкоплатци с покачването на цените (и доходите), като се гарантира, че политиците ще бъдат подложени на нарастващ натиск да намалят AMT. Поради тази причина нашата прогноза, за разлика от базовата линия на CBO, предполага, че AMT се коригира така, че делът на данъкоплатците, които ще бъдат изправени пред данъка в бъдеще, е 3 процента - приблизително същото като днес.

Официално базовата линия на CBO предвижда 10-годишен дефицит от 1,4 трилиона долара за периода от 2004 до 2013 г., като излишъците нарастват с течение на времето, както показва фигура 1. Коригирането на базовата линия на CBO за нашите три предположения относно текущата политика разказва съвсем различна история. Удължаването на всички изтичащи данъчни разпоредби би струвало на федералния бюджет 2,4 трилиона долара. Коригирането на AMT би добавило още 400 милиарда долара. Коригирането на дискреционните разходи предполага още 500 милиарда долара разходи.

Тези промени оставят федерален бюджет с дефицит от 4,6 трилиона долара през следващото десетилетие. Множество несигурности относно това какво носи бъдещето правят невъзможно тези бюджетни цифри да се приемат като точни прогнози, но няколко основни тенденции са ясни. Първо, базовата линия на CBO предполага, че бюджетното бъдеще включва нарастващи излишъци в рамките на 10-годишния прозорец, докато нашата коригирана унифицирана бюджетна базова линия предполага постоянни дефицити до 2013 г., както е показано на фигура 1. Второ, разликите нарастват с течение на времето. До 2013 г. разликата между официалния прогнозиран единен бюджет и нашия алтернативен единен дефицит е повече от 700 милиарда долара всяка година. Трето, нашите корекции, които не включват разходите за обезщетения за лекарства, отпускани с рецепта на Medicare, или други нови инициативи, може сами да подценяват сериозността на проблема.



И накрая, всички тези цифри включват излишъци от парични потоци от 3,2 трилиона долара през следващото десетилетие, натрупани в доверителни фондове за социално осигуряване, Medicare и държавни пенсии. Но – както няма да е изненада за никого – тези доверителни фондове, сега в излишък, са изправени пред огромен дългосрочен дефицит. В различни законодателни актове между 1983 и 1990 г. Конгресът извади социалното осигуряване извън бюджета, за да помогне за изясняване на състоянието на останалата част от федералния бюджет. Ние следваме този подход и го разширяваме до Medicare и държавните пенсии. Комбинирането на тази корекция с направените по-горе води до прогнозиран недостиг за 2004–2013 г. в непенсионната част от бюджета от приблизително 7,8 трилиона долара. По-специално, този недостиг съществува всяка година до 2013 г., края на бюджетния прозорец.

Това, че официалният бюджетен прозорец приключва през 2013 г., прави прогнозите подвеждащо оптимистични, тъй като след това перспективите за бюджета се влошават бързо. Всъщност малко наблюдатели оспорват, че дългосрочната прогноза включва увеличаване на дефицитите като дял от икономиката.

Някои напоследък твърдяха, че по-рано непризнат пот със злато в бъдещи приходи от пенсионни сметки с отложен данък ще бъде достатъчно голям, за да елиминира повечето или всички дългосрочни бюджетни дефицити. Но основните изчисления на дългосрочните бюджетни дефицити вече включват почти всички прогнозирани приходи от тегления от сметки с отсрочени данъци. В резултат на това включването на новите прогнози има незначителни ефекти върху дългосрочните бюджетни перспективи.



Проблем ли са дефицитите?

Нищо от това не би имало значение, ако дефицитите нямаха значение, но те имат значение. Според конвенционалните възгледи за това как функционира икономиката, увеличаването на бюджетните дефицити (или намаляването на излишъците) ще намали бъдещия национален доход. Тази верига от събития започва, защото дефицитът намалява националните спестявания. Теоретично спадът в публичните спестявания, представен от бюджетен дефицит, може да бъде компенсиран от увеличаване на частните спестявания. Многобройни тестове обаче заключават, че домакинствата не събират достатъчно спестявания, за да компенсират напълно спада в публичните спестявания, предизвикан от намаляването на данъците.

По-ниските национални спестявания от своя страна намаляват националните инвестиции. Независимо дали спадът на инвестициите идва под формата на по-ниски вътрешни инвестиции или по-ниски нетни чуждестранни инвестиции от американците, той намалява капитала, притежаван от американците и следователно намалява потока от бъдещи капиталови приходи, получавани от американците. Тоест или вътрешният капитал намалява, или нацията е принудена да заложи част от бъдещия си капиталов доход чрез заемане на заеми от чужбина. В последния случай притокът на чуждестранен капитал може да помогне за поддържане на вътрешното производство на нивото, което би било без дефицит, но необходимостта да изплащат такива заеми означава, че американците ще имат по-малко претенции към дохода. Така или иначе бъдещият национален доход на американците е по-нисък, отколкото би бил иначе. Накратко, дефицитите намаляват бъдещия национален доход.

Това не е противоречива теория. Той се подкрепя например от председателя на Федералния резерв Алън Грийнспан, от председателя на Съвета на икономическите съветници на президента Буш, Грегъри Манкиу, и от икономическите лидери в по-ранните администрации на Клинтън, Буш и Рейгън.

Свързано с това опасение е, че прогнозираните бъдещи бюджетни дефицити ще повишат лихвените проценти. Заедно с много други икономисти, включително споменатите по-горе, ние вярваме, че дефицитите наистина повишават лихвените проценти. Всъщност Съветът на икономическите съветници на президента Буш наскоро съобщи, че устойчив дефицит от 1% от брутния вътрешен продукт ще повиши лихвите с почти една трета от процентния пункт. Едно от внушенията е, че намаляването на данъците на Буш в крайна сметка ще повиши ставките с около две трети от процентния пункт – увеличаване на плащанията по ипотека от 150 000 долара с около 750 долара годишно. Друго внушение е, че въпреки намаляването на пределните данъчни ставки, данъчният закон от 2001 г. повиши лихвените проценти достатъчно, за да намали инвестициите и да навреди на дългосрочния растеж.

За да видите реалната цена на дългосрочните дефицити в ежедневието, помислете за семейство, което заема много пари, за да вземе почивка. То може да увеличи салда по кредитните си карти толкова много, че кредиторите начисляват по-високи лихви при допълнителни заеми. Но дори и без по-висока ставка, семейството има дълг за погасяване. Заемът ефективно поставя ипотека върху бъдещите доходи на семейството и по този начин намалява бъдещия му стандарт на живот. Същото важи и за страната като цяло.

Колко точно дефицитите влияят на растежа? Конвенционалните оценки, базирани на модели, разработени от председателя на CEA Mankiw, показват, че спадът във фискалните перспективи от януари 2001 г. ще намали брутния вътрешен продукт през 2012 г. с поне 1% и ще намали националния доход на домакинство през 2012 г. с около 2300 долара. След това разходите ще нараснат още повече. Казано по друг начин, контролирането на дефицитите е политика за растеж.

Големите и постоянни бюджетни дефицити могат да създадат и по-широки проблеми. Както икономистът Едуин Труман отбеляза, значителното фискално влошаване в дългосрочен план може да причини загуба на доверие в ориентацията на икономическите политики на САЩ и да подкопае силата на американската икономика и доверието в икономическата и финансова политика на САЩ. Такава загуба на доверие може след това да окаже натиск за повишаване на вътрешните лихвени проценти, тъй като инвеститорите изискват по-висока рискова премия за активите на САЩ. Дългосрочното влошаване на фискалната позиция на страната може да създаде трудни и трайни икономически проблеми.

Да нямаш политика е политика

Политиците са изправени пред три групи свързани бюджетни предизвикателства: краткосрочни дефицити през следващите няколко години, средносрочни дефицити през следващите 3–10 години и дългосрочни дефицити след това.

Ако реалистичните бюджетни прогнози показват нарастващи излишъци, доколкото може да види окото, краткосрочните дефицити не биха представлявали никакъв проблем. При наличието на прогнозирани дефицити обаче, текущите дефицити са смесени. Дефицитите изяждат капиталовите запаси и произтичащите от това разходи ще трябва да се поемат с времето. Въпреки това, в слаба икономика, дефицитните разходи могат да дадат на икономиката необходимия тласък и необичайни събития като войната в Ирак трябва да бъдат поне частично финансирани чрез дефицити.

Средносрочните и дългосрочните дефицити са много по-тревожни. Въпреки че се предвижда икономиката да достигне пълна заетост през следващите няколко години, коригираният единен бюджет показва дефицит през всяка от следващите 10 години. Разминаването между приходите и разходите показва фундаментален дисбаланс, продължаващ до и след времето, когато бейби бумът започва да се пенсионира, оказвайки безпрецедентен натиск върху федералния бюджет, който само ще се увеличава с годините.

Източникът на дисбаланса за тази година е основно спад в приходите. Федералните данъчни приходи през фискалната 2003 г. са на най-ниското ниво от 16,5 процента от брутния вътрешен продукт, най-ниският дял от 1959 г. насам. Корпоративните и личните данъци са в най-ниския си дял в икономиката от преди Втората световна война. За разлика от тях разходите са около 20 процента от БВП през 2003 г., малко по-малко от средното им от 1975 г.

Ако правителствените лидери не могат да възстановят фискалната отговорност през остатъка от това десетилетие, ще се окаже много по-трудно да го направят, след като бейби бума започнат да се пенсионират. Администрацията казва, че подходът й за справяне с дефицита е да намали разходите и да намали данъците, за да накара икономиката да расте и по този начин да донесе повече приходи. Президентът заяви в своето обръщение за състоянието на Съюза от 2003 г.: „Няма да отречем, няма да игнорираме, няма да предаваме проблемите си на други конгреси, на други президенти и на други поколения.

2-ростепенен кораб от линията

Тази реторика в най-добрия случай е празна. Оставянето на проблема на бъдещите поколения и влошаването на проблема са точно това, което прави администрацията. Не само, че администрацията увеличава разходите, а не ги съкращава, нейните данъчни облекчения няма да увеличат приходите – всъщност намаляването на данъците дори няма да генерира много, ако изобщо има, повишен дългосрочен растеж.

Икономическият растеж, предизвикан от нещо различно от намаляване на данъците, прави икономиката по-голяма и генерира повече приходи. Но икономическият растеж, предизвикан от намаляването на данъците, не води непременно повече приходи – икономиката е по-голяма, да, но за нея се прилага по-малка данъчна ставка. Така например, ако намаляването на данъците с 10 процента кара икономиката да расте с 1 процент, приходите не се увеличават. Вместо това те падат с около 9 процента. Всъщност през 2001 г. администрацията заяви, че целта на данъчните облекчения е да се намали излишъкът. През 2003 г., при забележителен обрат, служителите на администрацията твърдят, че същите намаления на данъците, ускорени и направени постоянни, са необходими за увеличаване на излишъка (намаляване на дефицита). Дори собствените оценки на администрацията показват, че новата й реторика е погрешна и че намаляването на данъците не увеличава приходите – в съответствие с оценките на Съвместната комисия по данъчно облагане на Конгреса, Бюджетната служба на Конгреса и всеки друг основен макроикономически модел, за който сме запознати.

Намаляването на данъците не е начин за намаляване на дългосрочния дефицит – дори и намаляването на данъците да генерира повече икономически растеж, те не генерират достатъчно, за да компенсират директния си ефект върху намаляването на приходите. Освен това оценките на CBO показват, че бюджетните планове на администрацията вероятно ще имат нулев или отрицателен ефект върху растежа. А оценките на Съвместния данъчен комитет показват, че намаляването на данъците от 2003 г. вероятно ще съкрати работните места и растежа в дългосрочен план, тъй като неблагоприятният ефект от по-големите бюджетни дефицити надвишава положителните ефекти от намаляването на данъците. Намаляването на данъчните ставки може да увеличи спестяванията, работата и инвестициите, но по-високият дефицит, предизвикан от намаляването на данъците, намалява националните спестявания и може да повиши лихвените проценти. Нетният ефект върху дългосрочния растеж според повечето проучвания е отрицателен.

През последните няколко десетилетия националните политици и на двете страни полагаха постоянен тласък към фискална отговорност. Роналд Рейгън се съгласи да увеличи данъка върху доходите през 1982 и 1984 г., тъй като стана ясно, че неговите намаления на данъци от 1981 г., съчетани с увеличени разходи за отбрана и забавяща се икономика, причиняват хаос на федералните финанси. През 1990 г., изправени пред продължаващи прогнозирани дефицити, демократите и републиканците съставиха бюджетно споразумение, което повишава данъците, намалява разходите и налага нови ограничения за увеличаване на разходите и намаляване на данъците. През 1993 г., при продължаващи икономически и фискални проблеми, демократите в Конгреса вдигнаха данъците, намалиха разходите и удължиха бюджетните ограничения от 1990 г. Тази похвална скорошна история прави решимостта на администрацията да игнорира основните проблеми както цинична, така и разочароваща. Вместо да вдига данъците и да намалява разходите, администрацията на Буш предложи увеличения на разходите и продължаващо намаляване на данъците, насочени към семейства с високи доходи. Това, което е необходимо, е връщане към подобие на фискален разум.

Алтернативен подход

Конгресът и администрацията могат и трябва да намалят разхищаването, измамите и злоупотребите в разходните програми и да подобрят усилията си за събиране на данъци, които в момента не са платени. Но дори и тези усилия да са невероятно успешни, те няма да разрешат основния дисбаланс между прогнозираните приходи и разходи.

Намаляването на разходите и повишаването на данъците не са щастливи алтернативи, но в крайна сметка ще се наложи някаква комбинация от двете. Предстоящите фискални проблеми са различни по произход и природа, пред които е изправена страната. Вероятно ще трябва да намерим нов начин за справяне с тях. По-специално, идеята, че федералните разходи могат да се поддържат до средните си след 1980 г. от около 21% от БВП изглежда невъзможно да се поддържа без сериозно намаляване на основните програми за права или на практика елиминиране на останалата част от правителството. До 2030 г. се очаква разходите само за социално осигуряване, Medicare и Medicaid да достигнат 14 процента от БВП – от около 8 процента днес. Дори до 2013 г., съгласно коригираните бюджетни прогнози, отбелязани по-горе, балансирането на бюджета ще изисква 41% намаляване на разходите за социално осигуряване и Medicare, 47% намаляване на дискреционните разходи или 17% намаляване на всички нелихвени разходи. Такива сериозни съкращения изглеждат малко вероятни по политически причини и биха били непривлекателни по икономически и социални причини, освен ако човек не вярва, че почти всички държавни разходи са разточителни.

Най-непосредствената заплаха за фискалния разум е предложението на администрацията да направи данъчните облекчения от 2001, 2002 и 2003 г. постоянни. Администрацията предпочита да етикетира социалното осигуряване и Medicare като реалната фискална опасност. Но превръщането на всички временни данъчни разпоредби в данъчния кодекс постоянни би струвало 430 милиарда долара - или 2,4 процента от БВП - само през 2013 г. През следващите 75 години превръщането на неотдавнашните данъчни облекчения за постоянни ще намали дългосрочните приходи с повече от три пъти актюерския дефицит в социалното осигуряване и с повече от комбинирания дефицит в програмата за социално осигуряване и болнично осигуряване на Medicare за същия период. Чрез тези мерки намаляването на данъците на администрацията заслужават поне еднакво фактуриране в списъка с политики, отчитащи реалната фискална опасност.

Освен това законодателството, което увеличава ползите от лекарства, отпускани с рецепта на Medicare, без едновременно с това да реформира здравната система, не само ще увеличи драстично разходите, но и ще означава пропускане на рядък шанс за постигане на законодателно споразумение за реформиране на Medicare.

Единствената най-полезна промяна в политиката, за да се предотврати създаването на нови данъчни изключения или нови права, или премахването на съществуващи залези, би била Конгресът да възстанови трайно бюджетните правила за разплащане от 90-те години на миналия век. Тези правила изискват задължителните увеличения на разходите или намаляване на данъците да бъдат финансирани от други промени в данъците или разходите. Постоянното възстановяване на тези правила ще изисква от нас да плащаме за всяко разширяване на ползите от лекарства, отпускани по лекарско предписание, или премахване на данъчните залези.

Изводът е, че избягването на неустойчива експлозия на държавния дълг без унищожаване на ролята на федералното правителство в американското общество ще изисква значително увеличение на данъчните приходи като дял от икономиката. Въпреки че някои политици не биха искали нищо по-добро от изкореняване на ролята на правителството, по-отговорният дебат трябва да се съсредоточи върху това как и кога да се набират приходи – и как да се балансират необходимото увеличение на приходите срещу отговорното намаляване на разходите. Колкото по-рано започне сериозен дебат, толкова по-вероятно ще бъде да избегнем стряскащите промени, които иначе ще са необходими.