Управление на Русия: федералните дилеми на Путин

На 11 декември 2004 г., три месеца след ужасяващата терористична атака срещу училище номер едно в Беслан в Северна Осетия, войната в Чечения официално навлезе във второто си десетилетие. Бруталното нападение подчерта факта, че след 10 години на чеченските войни ситуацията в Северен Кавказ е станала отчайваща. Русия трябва да се бори с потенциалното възраждане на етнополитически и междуобщностни конфликти, които белязаха разпадането на СССР – включително конфликта между осетинските и ингушските общности около Беслан – и по-нататъшното влошаване на икономиката, социалните и политическите условия в региона структури.



Москва отдавна е пренебрегвала Северен Кавказ — особено след избухването на войната в Чечения. В съветския период нямаше цялостен опит за насърчаване на регионалното развитие. Индустриалните сектори и ключовите градски райони бяха приоритизирани, но селските райони, където живееше голяма част от населението, бяха по същество игнорирани. След разпадането на СССР проблемите в региона се изостриха от бежанските потоци и миграцията от Южен Кавказ и Централна Азия. Въпреки че възстановяването на руската икономика след 1999 г. донесе известно подобрение, особено в по-големите градски и индустриални центрове като Ростов, Северен Кавказ като цяло продължава да изостава от другите региони на Руската федерация – като Чечения очевидно е в най-лошото състояние от всички.

Икономическата криза в Северен Кавказ се усложнява от криза на регионалното лидерство, която също датира от съветския период. В СССР автономията на административните единици, като регионите и републиките на Северен Кавказ, беше до голяма степен символична. Цялата власт беше предоставена на комунистическата партия в центъра. Столиците на автономните републики бяха малко повече от обрасли провинциални градове. Пътят към успеха доведе до Москва с нейните образователни възможности, пълен набор от удобства и влиятелни работни места в централната бюрокрация. Най-амбициозните и способни членове на неруските национални елити гравитираха към мястото на властта, като станаха напълно русифицирани и загубиха връзки с родните си региони. Местните лидери в Северен Кавказ (както и другаде в СССР) бяха назначени на постовете си от Москва. Техният политически опит беше ограничен до енорийските дела и до изпълнението на директиви от центъра.





Освен това, както в съветския период не е имало планиране за регионално икономическо развитие, така и в Северен Кавказ няма общи регионални административни или политически структури. (Включването на региона в политическата рамка на Южния федерален окръг на Русия е иновация на президента Владимир Путин от 2000 г.) Съветското правителство винаги е било внимателно да елиминира всяка потенциална регионална властова база и елити, които биха могли да оспорят управлението на Москва. И след разпадането на СССР политическите партии, базирани на интереси (за разлика от тесно базираните етнополитически движения) не успяха да се установят в Северен Кавказ.

В резултат на това елитът на Северен Кавказ сега се състои от енорийски бюрократи от съветската епоха; националисти от политическите периферии; лидери на така наречените бизнес мафии; шепа образовани млади идеалисти без административен опит; и от време на време лидер, като бившия президент Руслан Аушев от Ингушетия, който постигна известност в центъра, преди да се върне в Северен Кавказ. Аушев обаче не успя да създаде регионална база за подкрепа извън собствената си етническа група. През 90-те години тази смесица от елити се оказа ужасно неподготвена да се справи с многобройните предизвикателства за създаване на нови политически институции и функционираща пазарна икономика, както и за изграждане на нови отношения с Москва.



малка мечка

Непосредствено след трагедията в Беслан през септември 2004 г. Москва внезапно се събуди за мащаба на проблемите в Северен Кавказ. Руското правителство правилно идентифицира вкоренената бедност и неадекватните социални условия като основни фактори, допринасящи за регионалните конфликти и разпространението на войнстващи групи, готови да участват в тероризъм. Президентът Путин назначи своя близък помощник Дмитрий Козак за нов пратеник на Москва в Южния федерален окръг, натоварвайки го с оценката на социално-икономическата ситуация и изготвянето на план за намаляване на бедността и развитие на региона.

Путин обаче също се възползва от Беслан като импулс да продължи с петгодишната си кампания за реформиране на руската федерална система като цяло чрез възстановяване на силна, вертикална (централизирана) държава – кампания, която започна със създаването на седем нови федерални окръзи и назначаването на президентски пълномощници през 2000 г. Всеки от тези нови федерални окръзи или суперрегиони обединяваше приблизително десетина от съществуващите териториални административни единици на Русия, а новите столици на окръжните бяха предназначени да станат регионални центрове за подчинените територии. Президентските пълномощници, назначени да ръководят всеки нов окръг, бяха натоварени да гарантират, че регионалните лидери под тях спазват федералните закони и бюджетната политика, разработват нови социални и икономически програми и събират статистически данни за централното правителство.

Путин се надяваше, че новите райони ще увеличат политическите икономически и връзки на регионите с Москва и ще внесат нова ефективност в административната система. Съобщението му на 13 септември 2004 г., че изборите за губернатори във всички региони на Русия сега ще бъдат заменени с директното назначаване на техните губернатори от Москва (при условие на номинално одобрение от местните парламенти), стана следващата стъпка в този процес на централизация. Предложението беше одобрено от руската Дума и подписано в закон от президента Путин на 12 декември 2004 г., въпреки значителните критики в чужбина за ограничаване на регионалната автономия и като че ли отменя демократичните постижения от 90-те години на миналия век. Промените също бяха осъдени като имащи малко общо с проблемите, разкрити в Беслан.



За Путин обаче имаше връзка — както той и други членове на администрацията на президента на Русия показаха ясно в поредица от публични речи и в частни дискусии (включително при срещи между западни анализатори и президента Путин, министъра на отбраната Сергей Иванов и Националния Съветник по сигурността Игор Иванов, в който участвах, в Москва, точно след Беслан между 6-13 септември 2004 г.). Събитията в Беслан подчертаха факта – вече известен на повечето руски наблюдатели, както и на Кремъл – че руската държава гние отвътре от корупция и частна алчност. Дребната корупция позволи на терористите да си проправят подкупи покрай контролно-пропускателни пунктове и в училището в Беслан, както и да се качат на самолетите на летище Домодедово, където две жени самоубийци свалиха два пътнически самолета през седмицата преди атаката в Беслан. И именно необузданата алчност подтикна бивши и настоящи държавни функционери да отделят ключови държавни активи, като по този начин засили трудностите и отчужди местните общности.

Путин и други служители на Кремъл видяха всичко това като продукт на 90-те години. За тях 90-те години на миналия век не бяха години на зараждащ се политически плурализъм – както обикновено се разглеждат на Запад – а десетилетие на хаос. От тяхна гледна точка регионалните лидери приеха прочутото увещание на президента Елцин да вземете толкова суверенитет, колкото можете да преглътнете, като сигнал за създаване на свои собствени владения. Тези лидери се противопоставиха на Москва, създадоха безброй нови регионални регулации и едновременно намалиха и пренасочиха потоците от приходи от федералното правителство към собствените си хази. Изборната политика в регионите стана непоправимо корумпирана, тъй като местните мафии и бизнес интересите се появиха като основни поддръжници на кандидатите за губернатори и техните кампании. Те стреляха в изборите, а не местната публика и дори Москва.

От гледна точка на Путин, децентрализацията при Елцин послужи за фрагментиране на Федерацията и насърчи движенията към регионален сепаратизъм, които Чечения въплъщаваше в най-лошата му форма. Според него личният интерес на корумпираните местни елити в Чечения и на други места замени предполагаемите принципи на самоопределение, довели до създаването на федералната система на Русия в съветския период. Путин и хората около него ставаха все по-разочаровани от нарастващите регионални проблеми и различия и от неспособността им да упражняват контрол върху ключови части на федерацията. В резултат на това Кремъл се убеди, че възстановяването на твърдата власт на Москва над регионите на Русия е необходимо за запазване на националното единство и обществената сигурност от двойните заплахи на сецесионизма и тероризма. Тази присъда беше подкрепена от трагедията в Беслан и неспособността на местните власти да предотвратят или да отговорят на атаката.



При прекратяването на преките избори на регионални управители Путин даде да се разбере, че целта му е да гарантира, че управителите ще отговарят пред него, президента. Те ще служат на руската държава, а не на регионалните мафии. В обобщение, от гледна точка на Путин, неговите централизиращи реформи са насочени към изкореняване на широко разпространената корупция, която улесни атаката в Беслан, към спиране на манипулирането на регионалните избори и политика, които накараха регионалните лидери да се обвързват с местните интереси, а не на Москва, и към превръщането на местните лидери лично отговорни пред президента за изхода от събитията в своите региони.

Въпреки че административните промени на Путин може да имат своя собствена вътрешна логика, те изглеждат отвън – като конкретно и умишлено премахват местното участие във вземането на решения чрез изборния процес – предназначени да усложнят способността на Москва да управлява ефективно страната в бъдеще. Това е не на последно място, защото промените повдигат въпроса дали Русия в крайна сметка може да продължи да бъде определяна като федерална държава, където правомощията са разграничени между центъра и регионите/републиките. Краткият отговор на този въпрос изглежда не, не може. И ако това наистина е така, тогава разпадането на Русия като федерация ще ограничи усилията на Москва както да управлява делата на Северен Кавказ, така и да реинтегрира Чечения в държавата като отделна единица. Административните промени също изглежда вероятно ще увеличат политическото напрежение в републики като Татарстан, където движенията за независимост в началото на 90-те години бяха обезвредени чрез прехвърляне на власт върху определени аспекти на икономическия, социалния и политическия живот от Москва до Казан.

По същество при Путин Москва се отдалечава от концепцията за Русия като мултиетническа/мултитериториална държава. Националните въпроси – които бяха доминираща характеристика на политиката в Северен Кавказ и Поволжието на Русия (включително Татарстан) под Руската империя, както и СССР – се прикриват под по-неутралния етикет на регионални въпроси. Националните територии, като Татарстан и републиките на Северен Кавказ, се понижават до региони. Автономията на Татарстан, очертана в знаков договор с Москва от февруари 1994 г., е намалена, откакто Путин дойде на власт през 2000 г. И Москва спря да сключва подобни договори за споделяне на властта с други региони и започна да ги оттегля. Руското министерство на националностите, което по същество беше премахнато като министерска структура през март 2004 г., беше възстановено след Беслан като Министерство на регионалното развитие. И по време на дебатите в Москва за назначаването на регионални управители бяха направени допълнителни предложения за ограничаване на властта на регионалните събрания, директно назначаване на кметове и дори за премахване на автономните републики и региони заедно чрез връщане към модифицирана форма на провинциите от царската епоха .



Идеята за федерализъм отдолу нагоре, която се подкрепяше от Татарстан и неговия президент Минтимер Шаймиев и която насърчаваше политически паритет между центъра и регионите, беше отхвърлена от Москва. Путин даде да се разбере, че федерализмът, ако изобщо трябва да съществува, ще бъде създаден отгоре надолу. Тя няма да се основава на взаимни споразумения между центъра и регионите, а на това, което Москва реши, че е подходящо да делегира на регионите.

Това е особено проблематично, тъй като точно след Беслан (на среща на 6 септември със западни анализатори в резиденцията му в Ново-Огарево) Путин обеща повече гъвкавост в политическите отношения с Чечения и Северен Кавказ и повече автономия за Чечения. Но ако политическата рамка за автономия бъде премахната и Русия стане унитарна държава, възможно ли е да се създаде и поддържа Чечения като специален случай? Елитите в традиционните автономни републики на Русия, като Татарстан и републиките на Северен Кавказ, последователно се противопоставят на формирането на унитарна държава (не на последно място защото това би подкопало собствената им база на власт).

Освен това, придвижвайки се да изгради нова политическа и административна система в Русия изцяло отгоре надолу, Путин също се опитва да създаде нов кадър от регионални лидери, като вмъква хора отвън, тоест от Москва. При назначаването на президентски представители и управители той изостави задачата да развива и култивира нови лидери на местно ниво, които в крайна сметка могат да спечелят истинска народна подкрепа. Наистина Путин не вярва на местните елити, които не са тясно свързани с Москва (или с Санкт Петербург). Твърде много местна инициатива и лидерство, а не твърде малко, е проблемът на Русия в съзнанието на Путин.

Подходът за налагане на регионални лидери отвън също ще натовари собствените кадрови ресурси на Москва. Вертикалът на властта на Путин (вертикал власт на руски) не е конвенционална пирамида с широка база на подкрепа. Това е тясна колона, простираща се надолу от Кремъл. Това е така, защото за разлика от генералните секретари или президентите от съветския период, Путин няма партийна структура или система на колективно ръководство, на която да разчита. След като дойде на власт през 2000 г., Путин импровизира с неформална система, която привлича група от колеги от службата му в КГБ и в общинската администрация на Санкт Петербург. Новите реформи в управлението ще обложат ограничения набор от компетентни хора, с които разполага. Назначаването на Дмитрий Козак илюстрира дилемите на Путин. Козак е близък сътрудник на Путин от дните му в Санкт Петербург. Той вече е имал редица назначения в руския правителствен апарат и в президентската администрация, а преди това е отговарял за модернизирането на федералната правителствена бюрокрация.

По същество Путин замени споразуменията за споделяне на властта с регионите на Русия и преките избори с мрежа от свои собствени емисари или вицекрале, като Дмитрий Козак. Международните прецеденти, както и собственият исторически опит на Русия от царския и съветския период, показват, че този подход няма да направи малко за разрешаването на дългосрочните и дълбоко вкоренени проблеми на Русия в региони като Северен Кавказ. В най-добрия случай може да осигури временно решение. Доверени помощници като Козак не могат да бъдат премествани от позиция на позиция за неопределено време, когато се появят нови предизвикателства. В резултат на това реформите в управлението, базирани на централни назначения, крият риск от създаване на куха, разводнена държава, а не на силна или ефективна такава на централно или местно ниво.