Инвестиране на социалноосигурителни резерви в частни ценни книжа

Г-н председател и членове на подкомисията:



Оценявам възможността да обсъдя с вас въпросите, повдигнати от предложенията за инвестиране на част от резервите на социалното осигуряване в частни ценни книжа. Моето изявление се отнася до три въпроса:

три интересни факта за земята

  • Защо администрацията и други смятат, че би било полезно да се диверсифицира портфолиото от активи, държани от доверителния фонд за социално осигуряване?
  • Какви основателни опасения възникват при инвестирането на резерви на доверителни фондове в частни ценни книжа? и




  • Има ли начини за справяне с тези опасения?



Защо да инвестирате в частни ценни книжа?

Неприятна, но неизбежна реалност е, че има три и само три начина за затваряне на дългосрочния фискален дефицит на социалното осигуряване. Данъците могат да бъдат увеличени, обезщетенията могат да бъдат намалени или възвръщаемостта на резервите на доверителния фонд може да се увеличи. Наскоро някои предположиха, че съществува четвърти начин, който избягва неприятните избори. Този път би бил да се отдели част от предвидените бюджетни излишъци за социално осигуряване. Въпреки това, прехвърлянето на ресурси от общите сметки на правителството към социалното осигуряване само би изместило мястото на неизбежните корекции. Вместо да повишават данъците върху заплатите или да намалят социалноосигурителните обезщетения някъде в бъдеще, данъците върху доходите ще трябва да бъдат по-високи или разходите за несоциално осигуряване ще бъдат по-ниски, отколкото иначе.

Тъй като нито обществеността, нито законодателите посрещнаха с ентусиазъм перспективата за по-високи данъци или намалени разходи, вариантът за увеличаване на възвръщаемостта на резервите на социалното осигуряване си струва внимателно да се разгледа. Докато по-високата възвръщаемост не може да реши проблема с дългосрочното финансиране на програмата сам по себе си, те могат да направят оставащия проблем по-управляем.



От началото на програмата законът изисква социалноосигурителните резерви да се инвестират изключително в ценни книжа, гарантирани по отношение на главницата и лихвите от федералното правителство. Повечето холдинги в доверителни фондове се състоят от специални нетъргуеми съкровищни ​​ценни книжа, които носят средния лихвен процент на държавни ценни книжа и облигации с падеж четири или повече години и са в неизпълнение към момента на издаване на специалните ценни книжа. В допълнение към ниския риск, тези специални проблеми имат едно ясно предимство. Те могат да бъдат продадени обратно на Министерството на финансите по номинална стойност по всяко време – функция, която не е налична за публично държани банкноти или облигации, чиито пазарни цени се колебаят от ден на ден. Те също имат един голям недостатък - дават относително ниски нива на възвръщаемост.

Не е изненадващо, че когато законът за социално осигуряване беше приет, политиците разглеждаха държавните ценни книжа като единствената подходяща инвестиция за пенсионните фондове на работниците. Те бяха в разгара на Голямата депресия. Сривът на фондовия пазар и широко разпространените неизпълнения на корпоративни облигации бяха ярки в спомените на хората. Мнозина вярваха, че матрак или буркан за бисквитки са най-сигурното място за спестяванията им.

В продължение на много години ограничението, наложено върху инвестициите в доверителни фондове, не е имало голяма разлика, тъй като Конгресът реши, преди да бъдат изплатени първите обезщетения, да се откаже от натрупването на големи резерви, които се предвиждаха според закона от 1935 г. Вместо това Конгресът гласува през 1939 г. да започне изплащането на обезщетения през 1940 г., а не през 1942 г., да увеличи пенсиите на ранните групи пенсионери и да добави обезщетения за съпруга и преживели лица. Системата трябваше да работи на базата на разплащане.



Законодателството, прието през 1977 г., призова за преминаване от разходно финансиране към частично резервно финансиране с натрупване на значителни резерви. Тези резерви не успяха да се материализират, защото икономиката се представи лошо. По-нататъшното законодателство през 1983 г., заедно с подобрените икономически резултати, впоследствие доведоха до стабилен растеж на резервите. До края на 1998 г. програмата натрупа резерви от 741 милиарда долара, приблизително два пъти годишни ползи. Съгласно настоящата политика се предвижда тези резерви да нараснат до повече от 2,5 трилиона долара — около 3,4 пъти годишните обезщетения — до 2010 г. Тъй като резервите нарастват, загубата на доходи за социалното осигуряване от ограничаване на инвестициите му до относително нискодоходни специални емисии на финансите също нарастна.

Ограничението, което беше поставено върху инвестициите на социалното осигуряване, е несправедливо спрямо участниците в програмата, както работниците, плащащи данъци върху заплатите, така и бенефициентите. Доколкото натрупването на резерв от доверителни фондове допринася за националните спестявания, то генерира обща възвръщаемост за нацията, равна на средната възвръщаемост на частен инвестиции, които са с около 6 процента повече от темпа на инфлация. Като плаща на социалното осигуряване по-ниска възвръщаемост – възвръщаемост, която се очаква да бъде само 2,8 процента по-висока от инфлацията през следващите 75 години – системата отказва на работниците справедлива възвръщаемост на инвестициите им. В резултат на това или данъкът върху заплатите трябва да бъде определен по-висок от необходимото за поддържане на дадено ниво на обезщетения, или пенсиите трябва да бъдат по-ниски, отколкото би било, ако резервите на програмата получиха пълната възвръщаемост, която генерират за икономиката.

Ограничението, наложено върху инвестициите на доверителния фонд, има още една неприятна последица. Това внесе значително объркване в дебата за алтернативни подходи за справяне с дългосрочния фискален проблем на социалното осигуряване. Защитниците на различни приватизационни планове твърдят, че техните подходи са по-добри от социалното осигуряване, защото осигуряват по-добра възвръщаемост на работниците. В действителност възвръщаемостта, предлагана от тези структури, изглежда по-добра само защото натрупаните от тях баланси се инвестират не в нискодоходни държавни ценни книжа, а по-скоро в диверсифициран портфейл от частни ценни книжа. Ако социалното осигуряване беше освободено, възвръщаемостта му не просто щеше да съвпада, но почти сигурно щеше да надвишава тези, реализирани от различните предложения за реформи.



Съществува много прост механизъм за компенсиране на социалното осигуряване за ограниченията, които се налагат върху неговите инвестиционни решения. Всяка година Конгресът може да превежда суми в доверителния фонд, за да компенсира разликата между прогнозната обща възвръщаемост на инвестициите, финансирани от спестявания в доверителни фондове, и доходността от държавни облигации. Това може да се постигне с еднократен превод или чрез съгласие за плащане на по-висок лихвен процент — да речем 3 процентни пункта по-висок — върху ценните книжа на съкровищницата, държани от доверителния фонд. Трансферът, необходим за покриване на недостига през 1998 г., когато средният баланс на доверителния фонд беше приблизително 700 милиарда долара, би бил около 23 милиарда долара, повече от два и половина пъти сумата, преведена в доверителния фонд от данъци върху дохода на Ползи.

Докато общите трансфери на приходи към планове за социално осигуряване са обичайни по целия свят, те са противоречиви в Съединените щати.

Някои биха се противопоставили на такъв трансфер, като твърдят, че финансирането от общите приходи ще отслаби обосновката на програмата за социално осигуряване, чрез която вноските от данък върху заплатите дават на работниците право на обезщетения. Други биха възразили срещу увеличенията на данъците или съкращенията на разходите, необходими за финансиране на общия трансфер на приходи. Други биха поставили под въпрос постоянството на такива трансфери, особено ако дебатът за бюджета започне да се фокусира върху поддържането на баланс в частта от бюджета, която не е социално осигуряване, от която трябва да се извършват трансферите.

Алтернативен подход би бил да се облекчат инвестиционните ограничения за социалното осигуряване и да се позволи на доверителния фонд да инвестира част от своите резерви в частни акции и облигации. Такива инвестиции ще увеличат възвръщаемостта, получена от резервите и ще намалят размера на бъдещите съкращения на доходите и увеличението на данъка върху заплатите. Прехвърлянето на инвестициите в доверителни фондове от държавни ценни книжа към частни активи обаче няма да има пряк или непосредствен ефект върху националните спестявания, инвестиции, капиталови запаси или производство. Частните вложители биха спечелили малко по-ниска възвръщаемост, тъй като портфейлите им ще съдържат по-малко обикновени акции и повече държавни облигации – тези, които доверителните фондове вече не купуват. Освен това лихвените проценти по държавните заеми може да се наложи малко да се повишат, за да подтикнат частните инвеститори да купуват облигациите, които доверителните фондове вече не държат.

Въпреки това системата за социално осигуряване би се радвала на по-висока възвръщаемост, която реализират всички други пенсионни фондове в публичния и частния сектор с диверсифицирани портфейли.

Притеснения относно инвестирането на резерви на доверителни фондове в частни ценни книжа

През 1935 г. Конгресът изключи инвестициите на доверителни фондове в частни акции и облигации по основателни причини. Първо, политиците бяха загрижени, че мениджърите на фонда понякога може да се наложи да продадат активите на загуба, ход, който би предизвикал обществена критика. Второ, те се опасяваха, че ако фондът трябва да ликвидира значителни количества ценни книжа, тези продажби могат да дестабилизират пазарите, да понижат стойността на активите, държани в частни портфейли и да разстроят индивидуалните инвеститори. Още по-важно съображение беше, че те се опасяваха, че политиците – като тях самите – може да се изкушат да използват политиката за резервни инвестиции, за да се намесват в пазарите или да се намесват в дейността на частния бизнес.

Притесненията, които Конгресът имаше през 1935 г., със сигурност бяха легитимни. Но условията са се променили през последните 64 години по начини, които намаляват тяхната значимост. Пазарите на акции и облигации са много по-големи, по-малко нестабилни и по-ефективни сега, отколкото през 30-те години на миналия век. Следователно инвестиционните дейности на доверителни фондове е по-малко вероятно да нарушат пазарите. Освен това доверителният фонд е малко вероятно да бъде принуден да продава активи на загуба, тъй като фондът разполага със значителни и нарастващи резерви, повечето от които съгласно различните предложения, които изискват инвестиране на доверителния фонд в частни ценни книжа, ще продължат да се държат в специални ценни книжа на съкровищницата . Попечителите почти сигурно биха продали държавните ценни книжа на фонда, за да преодолеят всяка краткосрочна разлика между разходите за обезщетения и приходите.

От друга страна, натискът, който специалните интереси оказват върху депутатите, и напрежението, наложено от преизбирането, вероятно сега е по-голямо, отколкото в миналото. Поради тези причини мнозина основателно продължават да бъдат загрижени за възможна политическа намеса в инвестиционните дейности на доверителни фондове. Председателят Грийнспан на Борда на Федералния резерв заяви, че не вярва, че е политически осъществимо да се изолират толкова огромни средства от правителството. Други бяха по-малко разумни, като обвиниха, че инвестициите в дялов капитал от доверителния фонд представляват национализация на американската индустрия и биха застрашили нашата свобода.

Тези, които се противопоставят на инвестирането на доверителни фондове в частни ценни книжа, посочват записите на някои частни и държавни правителствени пенсионни фондове, които са избрали да използват социални, както и икономически критерии, за да ръководят своите инвестиционни политики. В допълнение, някои от тези пенсионни фондове са гласували акциите на компании, чиито акции притежават, за по-нататъшни социални цели, такива, които биха могли да пожертват някои краткосрочни или дългосрочни печалби. Опасенията са, че социалноосигурителните попечители могат да бъдат подложени на подобен натиск. Конгресът може да ги принуди да продават или да не купуват акции в компании, които произвеждат продукти, които някои хора смятат за вредни, като цигари, алкохолни напитки или напалм. По същия начин Конгресът може да попречи на инвестиции във фирми, които се занимават с бизнес практики, които някои смятат за неприемливи, като наемане на деца или изплащане на много ниски заплати в чуждестранни фабрики на компанията, замърсяване на околната среда или неосигуряване на здравно осигуряване на своите работници. Критиците също се опасяват, че доверителният фонд може да запази акции в такива компании и да използва правото на глас на акционерите, за да се опита да упражнява контрол върху тези фирми.

Предпазни мерки за защита на инвестиционните решения на доверителни фондове от политически натиск

минало пълно слънчево затъмнение

Ако нямаше ефективен начин за предпазване на инвестиционните решения на доверителни фондове от политически натиск, предимството на по-високата възвръщаемост, която би донесла диверсифицираната инвестиционна стратегия, нямаше да си струва цената, която би трябвало да бъде платена. Опитът обаче показва, че опасенията относно политическата намеса са преувеличени и че могат да бъдат изградени институционални гаранции, които биха намалили риска от намеса на de minimis ниво.

Редица федерални държавни пенсионни фондове сега инвестират в частни ценни книжа. Те включват Плана за спестяване на спестовност за държавни служители и пенсионните планове на Съвета на Федералния резерв, ВВС на САЩ и Управлението на долината на Тенеси. Управителите на тези пенсионни фондове не са били обект на политически натиск. Те са преследвали само финансови цели при избора на своите портфейли и не са се опитвали да упражняват контрол върху компаниите, в които са инвестирали.

Разбира се, фактът, че управителите на по-малки държавни пенсионни фондове не са били подложени на политически натиск, не дава гаранция, че много по-голямата и по-видима система за социално осигуряване ще се радва на подобна съдба. Специални интереси могат да търсят спонсори на Конгреса за резолюции, ограничаващи инвестициите повече за публичност, които тези ограничения биха осигурили причината, отколкото за каквото и да е икономическо въздействие, което директивата може да има, ако бъде изпълнена. В допълнение, някои членове може да се почувстват задължени да предложат ограничения срещу инвестирането в корпорации, за които е установено, че нарушават антитръстовите закони, търговските ограничения, разпоредбите за здравето и безопасността на работното място или други федерални ограничения. Политическият натиск може да накара други да притиснат попечителите да изключат инвестиции в компании, които са затворили завод в техния район и са преместили своите производствени мощности и работни места в чужбина.

Поради тези причини би било от съществено значение да се приеме законодателство, което да създаде многостепенна защитна стена за защита на инвестиционните решения в доверителни фондове от политически натиск, която да предотврати усилията на членовете на Конгреса или изпълнителната власт да използват инвестиции в доверителни фондове за влияние върху корпоративните политика. Първото ниво на такава институционална структура трябва да бъде създаването на независима агенция, натоварена с управлението на инвестициите на доверителния фонд. Този съвет, който може да се нарече Съвет на резерва за социално осигуряване (SSRB), може да бъде моделиран по модела на Съвета на Федералния резерв, който в продължение на повече от осем десетилетия изпълнява успешно две политически натоварени задачи – контролиране на растежа на паричното предлагане и регулиране на частните банки – без поддавайки се на политически натиск. Подобно на управителите на Федералния резерв, членовете на SSRB трябва да се назначават от президента и да се утвърждават от Сената. За да гарантират своята независимост, те трябва да излежават поетапно мандат от поне десет години. Конгресът трябва да бъде упълномощен да отстранява член на борда от длъжност само ако този член е осъден за сериозно престъпление или не е спазил клетвата си, а не защото Конгресът не харесва позициите, заети от члена. Както в случая с Съвета на Федералния резерв, SSRB трябва да получи финансова независимост. Това може да се гарантира, като му се позволи да изпълни бюджета си чрез налагане на малка такса върху печалбите от своите инвестиции. При такова споразумение нито Конгресът, нито изпълнителната власт могат да упражняват влияние, като заплашват да задържат ресурси.

Следва да се осигури второ ниво на защита чрез ограничаване на преценката, предоставена на SSRB. Основната отговорност на борда трябва да бъде да избере чрез конкурентни оферти няколко управители на фондове от частния сектор, на всеки от които ще бъде поверено да инвестира част от резервите на фонда. В зависимост от инвестираната сума може да се изберат между трима и десет мениджъри на фондове. Договорите с управителите на фондове ще се преотстъпват периодично и бордът ще наблюдава представянето на мениджърите.

Трето ниво на изолация от политически натиск трябва да бъде осигурено чрез разрешаване на управителите на фондове само да правят пасивни инвестиции. Те ще бъдат натоварени да инвестират в ценни книжа — облигации или акции — на компании, избрани да представляват най-широкия пазарен индекс, индекси, които отразяват всички акции, продадени на трите основни борси. С други думи, инвестицията на доверителния фонд ще бъде в общ индекс на фондовия пазар като индекса Wilshire 5000 или Wilshire 7000. Ако облигациите бяха включени в инвестиционния микс, подходящото ръководство може да бъде индексът Lehman Brothers Aggregate (LBA). За разлика от активно управляваните взаимни фондове, няма да има право на преценка да избирате и избирате отделни акции и следователно няма прозорец, през който да влизат политически или социални съображения.

Четвъртият слой на защита трябва да бъде осигурен, като се изисква инвестициите на социалното осигуряване да се смесват със средствата, които титулярите на частни сметки са инвестирали в индексни фондове, предлагани от мениджърите, избрани от SSRB. Тези частни инвеститори биха възразили категорично, ако политиците направят някакъв опит да се намесят в състава на дяловете на техния взаимен фонд.

Пето, за да попречи на SSRB да упражнява какъвто и да било глас в управлението на частни компании, Конгресът трябва да настоява няколкото мениджъри на фондове, избрани от SSRB, да гласуват акциите на социалното осигуряване единствено за повишаване на икономическия интерес на бъдещите бенефициери на социално осигуряване.

За да обобщим, този набор от пет институционални ограничения ефективно ще изолира управлението на фондовете от политически контрол от страна на избрани длъжностни лица. Дългосрочните назначения и сигурността на мандата биха защитили SSRB от политическа намеса. Ограничаването на инвестициите до пасивно управлявани фондове и обединяването с частни сметки би попречило на SSRB да упражнява власт чрез избор на акции. Разпространението на правата на глас между няколко независими мениджъри на фондове и изискването мениджърите да вземат предвид единствено икономическите критерии биха попречили на SSRB да използва право на глас, за да повлияе върху управлението на компанията. Накратко, Конгресът и президентът няма да имат ефективен начин да влияят на частните компании чрез доверителния фонд, освен ако не преработят структурата на SSRB. Това ще изисква законодателство, което да ускори национален дебат относно степента, до която правителството, в ролята си на пазител на активите на националната задължителна пенсионна система, трябва да се намесва в частната икономика. По този начин ще има силна опозиция срещу подобно законодателство.

Въпреки че нищо, освен конституционна поправка, не може да попречи на Конгреса да отмени вече приет закон, политическите разходи за това биха били високи. Освен това, ако Конгресът е настроен да влияе върху политиките на частния бизнес, той разполага с много по-мощни и преки инструменти за постигане на тези цели, отколкото чрез управление на доверителните фондове за социално осигуряване. Федералното правителство може да облага, регулира или субсидира частни компании, за да ги насърчи или принуди да се включат или да се откажат от определени политики. Никоя частна компания или по-ниско ниво на управление няма подобни правомощия.

Заключение

Разрешаването на системата за социално осигуряване да инвестира част от нарастващите си резерви в частни активи ще увеличи възвръщаемостта на балансите на доверителните фондове и ще намали размера на неизбежните увеличения на данъка върху заплатите и намаленията на обезщетенията, които ще са необходими за премахване на дългосрочния дефицит на програмата . Опасенията, че политически интереси могат да се опитат да повлияят на инвестиционните решения на доверителни фондове, са легитимни, но могат да бъдат въведени институционални гаранции в закон, които биха намалили възможността за такава намеса до de minimis ниво.