Новата стратегия на администрацията на Обама за борба с наркотиците в Афганистан: нейните обещания и потенциални клопки

Близо осем години след водената от САЩ инвазия, която свали талибанския режим, Афганистан остава далеч от стабилност. Докато президентът Барак Обама обмисля алтернативи за увеличаване на броя на американските войски в Афганистан, новата стратегия на неговата администрация за борба с наркотиците се съчетава добре с усилията за борба с бунтовниците и държавното изграждане в страната. Това е добре дошла почивка от предишни неефективни и контрапродуктивни политики. Ефективността на политиката по отношение на борбата с наркотиците, борбата с бунтовниците и държавното изграждане обаче ще зависи от операционализирането на стратегията. Детайлите все още не са ясни, но стратегията потенциално е изправена пред много клопки.





Усилията за банкрут на талибаните чрез изкореняване са напразни и контрапродуктивни, тъй като закрепват връзките между населението и талибаните. Но е много малко вероятно и запрещението да доведе до фалит на талибаните. Сигурността трябва да бъде на първо място, преди всяка политика за борба с наркотиците да има шанс да бъде ефективна. Силите за борба с бунтовниците могат да надделеят над талибаните, без да спират доходите на талибаните от наркотици, като приемат подходяща стратегия, която осигурява сигурност и върховенство на закона на населението, и чрез достатъчно увеличаване на собствените си ресурси спрямо талибаните. Развитието на селските райони е дългосрочно и многостранно усилие. Опростените стратегии, които се фокусират просто върху съотношенията на цените или се опитват да повишат риска чрез подходи за изгаряне на семена, са неефективни. Стратегията за заместване на пшеницата като ядро ​​на усилията за алтернативен поминък е изключително неподходяща за Афганистан. Преките пътища не водят до устойчиви политики, които също така смекчават конфликтите и подобряват държавното изграждане.



Администрацията на Обама ще трябва да намали очакванията за бързи решения и да представи реалистични срокове на Конгреса, американската общественост и международната общност за колко време ще отнеме развитието на селските райони и други политики за борба с наркотиците в Афганистан, за да покаже значим и устойчив напредък, който подобрява човешката сигурност на Афганистанският народ, смекчава конфликта и подобрява държавното изграждане. Освен ако това не бъде предадено, съществува реална опасност дори една добре разработена политика за борба с наркотиците да бъде преждевременно и за съжаление отхвърлена като неефективна.



Новата стратегия в контекста на Афганистан



През лятото на 2009 г. администрацията на Обама разкри очертанията на нова политика за борба с наркотиците в Афганистан. Новата политика представлява смело прекъсване на предишните погрешни усилия там и тридесет години политики на САЩ за борба с наркотиците по света. Вместо да се набляга на преждевременното унищожаване на посевите от мак, новата политика се съсредоточава върху засиленото забрана и развитието на селските райони. Този подход силно засилва фокуса на новата политика за борба с бунтовниците върху осигуряването на сигурност на селското население, вместо да се занимава с броя на недееспособните талибани и Ал Кайда.



В Афганистан някъде между една трета и половина от БВП идва от отглеждането и преработката на мак, а голяма част от останалата част от чуждестранна помощ, така че незаконната икономика на мака определя икономическото оцеляване на голяма част от населението. Това важи не само за фермерите, които често отглеждат опиумен мак при липса на жизнеспособни законни и незаконни икономически алтернативи. Но в резултат на микро- и макроикономическите преливания и острата липса на легална икономическа дейност, голяма част от икономическия живот в големите градове също е подкрепен от икономиката на мака. След четвърт век на интензивно отглеждане на мак, икономиката на опиумния мак е дълбоко вкоренена в социално-икономическата тъкан на обществото. Независимо от ислямските забрани срещу опиатите, икономиката на мака неизбежно е в основата на политическите договорености и отношенията на властта в Афганистан. Печалбите от облагането на отглеждането на мак и защитата на контрабандните кръгове носят значителни доходи на талибаните. Неотдавнашен доклад на CRS (август 2009 г.) оценява приходите на 70-100 милиона долара годишно, което представлява може би половината от приходите на талибаните. Но много други участници в Афганистан печелят от икономиката на опиумния мак по подобен начин: бившите военачалници и правителствените служители; членове на афганистанската полиция; племенни вождове; и независими трафиканти.



Освен това талибаните и много други, които защитават икономиката на опиумния мак от усилията за нейното потискане, извличат много повече от финансови печалби. Най-важното е, че те също така получават политически капитал от населението, зависимо от отглеждането на мак. Такъв политически капитал е решаващ фактор за успеха и устойчивостта на бунта, тъй като обществената подкрепа или поне приемането са решаващи фактори за бунт. Всъщност, както описвам подробно в предстоящата си книга, Shooting Up: Countersurgency and the War on Drugs, наред с осигуряването на ред, който афганистанското правителство не е в състояние систематично да осигури и извличането на капитал от чувствата на Ghilzai Pushtun за маргинализираност, защитата на маковите полета е в ядрото на подкрепата на талибаните. Като не е насочена към фермерите, новата стратегия за борба с наркотиците е синхронизирана с усилията за борба с бунтовниците, защото може да лиши талибаните от ключов източник на подкрепа. Неговият цялостен дизайн също така обещава да положи необходимата основа за значително намаляване на размера и въздействието на незаконната икономика в Афганистан.

Въпреки това, макар и подходяща в цялостната си концепция, новата стратегия има клопки. По-конкретно, как да се операционализира забрана и развитието на селските райони до голяма степен ще определи ефективността на стратегията – не само по отношение на тясната цел за потискане на наркотиците, но и по отношение на борбата с бунтовниците и изграждането на държавност. Въпреки че много от детайлите все още предстои да бъдат уточнени, някои от тези, които са изтекли, дават причини за безпокойство.



Ефекти от предишна политика, насочена към ликвидиране



през кои страни минава главният меридиан

През вегетационния сезон 2008-09 г. площта на отглеждане в Афганистан е намаляла с 22% до 123 000 хектара, а производството на опиум е намаляло с 10 процента до 6900 метрични тона (mt). Голяма част от този спад в отглеждането беше предизвикан от пазарни сили, до голяма степен несвързани с политиката: след няколко години на масивно свръхпроизводство в Афганистан, което надмина очаквания глобален пазар за опиати почти три пъти, цените на опиума трябваше да спаднат. Дори при 6900 mt производството все още остава два пъти по-високо от световното търсене, което води до спекулации, че някой някъде трупа опиати.

По-важното е, че запазването на високото производство издава неефективността на опростените политики, като преждевременното принудително изкореняване, преди да бъдат въведени алтернативни средства за препитание, които от 2004 г. (до новата стратегия на Обама) бяха в основата на политиката за борба с наркотиците в Афганистан. Политиките, които не успяват да се справят със сложните и многобройни структурни двигатели на отглеждането и пренебрегват сигурността и икономическите нужди на населението, зависимо от отглеждането на мак, генерират огромни контрапродуктивни ефекти по отношение не само на усилията за борба с наркотиците, но и на борбата с бунтовниците, стабилизирането и изграждането на държавата.



Източната афганистанска провинция Нангархар е показателен пример. В продължение на десетилетия Нангархар е един от доминиращите източници на опиумен мак. Но през последните две години, в резултат на усилията за потискане на губернатора Гюл Ага Ширзай – включително забрани за отглеждане, принудително унищожаване, лишаване от свобода на нарушители и твърдения, че НАТО ще бомбардира къщите на тези, които отглеждат мак или съхраняват опиум – отглеждането намаля до много ниски числа. Това беше приветствано като голям успех, който трябва да се подражава в целия Афганистан.



Всъщност последиците за икономиката и сигурността бяха крайно нежелателни. Забраната значително обедня мнозина, което доведе до спад на доходите на домакинствата с 90% за мнозина и докара мнозина в дългове. Тъй като законните икономически алтернативи не успяха да се реализират, мнозина се справиха, като прибягнаха до престъпления, като отвличания и грабежи. Други търсеха работа в маковите полета на Хелманд, а трети мигрираха в Пакистан, където често се озоваваха вербувани от талибаните. Населението се отчуждава дълбоко от правителството, прибягва до стачки и атаки срещу правителствените сили. Райони, които бяха икономически засегнати особено тежко, като Хогиани, Ачин и Шинвар, се превърнаха в забранени зони за афганистанското правителство и неправителствени организации. Въпреки че исторически тези племенни райони са били противопоставени на талибаните, мобилизацията на талибаните там е нараснала до безпрецедентна степен. Населението започна да позволява на талибаните да преминават от Пакистан, а американският военен персонал, действащ в този регион, показва, че разузнавателните сведения за афганистанските сили и НАТО почти са пресъхнали. Племенните старейшини, които подкрепиха забраната, бяха дискредитирани и сривът на тяхната легитимност предоставя възможност на талибаните да се вмъкнат в структурите за вземане на решения в тези области. И всички подобни предишни забрани в провинцията, включително през 2005 г., се оказаха неустойчиви при липсата на законни икономически алтернативи. Така, след забраната от 2005 г., например, отглеждането на мак неизбежно се върна назад.

Съставките на успеха



Сигурност
Предпоставка за успех по отношение на наркотиците е сигурността, т.е. устойчив държавен контрол върху територията. Без него Афганистан не може да се стабилизира и държавата да се укрепи; нито политиките за борба с наркотиците могат да бъдат ефективни. Независимо дали някой приеме изкореняването с желязна ръка или устойчивото развитие на селските райони като ядро ​​на политиката за борба с наркотиците, сигурността е от съществено значение. Без първо сигурност, усилията за борба с наркотиците все още не са успели никъде. Потискането без алтернативни средства за препитание изисква твърд контрол върху цялата територия, за да се предотврати изместването на незаконните култури и суровото потискане на населението, зависимо от незаконни култури. Освен че е проблематичен по отношение на правата на човека, този суров подход е и много скъп от политическа гледна точка. Развитието на селските райони изисква сигурност, в противен случай инвестициите няма да дойдат, населението няма да прави рискови дългосрочни инвестиции в законни култури и структурните двигатели на отглеждането няма да бъдат ефективно разгледани. Развитието под градушка от куршуми просто не работи и в контекста на несигурност незаконните икономики продължават и доминират.



Нито пък политиките за борба с наркотиците, като унищожаване или забрана, са успели да фалират или сериозно да отслабят воюващи групи, печелещи от наркотици навсякъде по света. Не в Китай, Тайланд, Бирма, Перу, Ливан или дори Колумбия. Вместо това, те укрепват връзките между маргинализирани популации, зависими от незаконни култури и воюващи страни, плюс сериозно намаляват потоците от човешка разузнаване към силите за борба с бунтовниците.

Но силите за борба с бунтовниците могат да надделеят над бунтовниците и терористите, без да спират или намаляват финансовите потоци на терористите, базирани на наркотици – или чрез увеличаване на собствените си сили и ресурси спрямо воюващите, или чрез приемане на по-интелигентна стратегия, която е или по-ефективна във военно отношение, или печели сърцата и умовете. Такъв беше случаят в Китай, Тайланд, Бирма и Перу, където контрабунтовниците успяха без изкореняване. Доказателствата, че силите за борба с бунтовниците могат да надделеят, без да банкрутират воюващите страни чрез изкореняване, са валидни и в случая с Колумбия, където FARC е отслабена във военно отношение не поради въздушното пръскане на кока полета, а въпреки това. Днес там се отглежда повече кока, отколкото в началото на Plan Colombia; но в резултат на ресурсите и обучението на САЩ, колумбийските сили бяха в състояние значително да отслабят FARC, въпреки че принудителното унищожаване на практика елиминира човешкото разузнаване от населението към правителството.

Забрана с правилния фокус
Широкият фокус на новата стратегия за борба с наркотиците върху забрана е добре поставен, но ефективността на забрана ще зависи от неговите цели и изпълнение. Точно като изкореняването, запрещението няма да успее да фалира талибаните. Талибаните имат много други източници на доходи, включително дарения от Пакистан и Близкия изток, данъчно облагане на законната икономическа дейност, контрабанда на легални стоки, диви животни и незаконна сеч. Всъщност той се възстанови в Пакистан между 2002 и 2004 г. без достъп до икономиката на мака. Като цяло, забраняването на наркотици има много лоши резултати в значително намаляване на доходите на воюващите страни, като само няколко успеха са регистрирани например в силно локализирани места в Колумбия и Перу.

Вместо това, целта на политиката трябва да бъде намаляване на принудителната и корупционната сила на организираните престъпни групи. Но постигането на това изисква добре разработена политика и много интелигентност. Предишните усилия за забрана в Афганистан всъщност имаха обратния ефект: елиминираха дребните търговци и консолидираха властта на големите трафиканти, пораждайки вертикална интеграция на индустрията. Те също така засилиха връзките между някои трафиканти и талибаните (въпреки че много трафиканти продължават да работят самостоятелно или са свързани с правителството).

Мащабното забраняване, което е насочено към цели мрежи и се стреми да елиминира местното търсене на опиум от местните търговци, за което някои се борят, е изключително ресурсоемко предвид структурата на афганистанската опиумна индустрия. Ще трябва да се даде приоритет на отделянето на оскъдни ресурси за забрана на наркотиците или директно за борба с бунтовниците. Шансовете за успех не са големи. Но дори и такава стратегия за забрана да успее да спре местното търсене, политиката би станала контрапродуктивна, тъй като в местни условия нейните ефекти биха доближили до ефектите от унищожаването, като по този начин отново отчуждават населението. Следователно такова широкомащабно забрана в момента не е подходящо за Афганистан.

Но дори ръководеното от НАТО селективно забрана за насочване към определени трафиканти, свързани с талибаните (САЩ са идентифицирали петдесет такива трафиканти) не е свободен от клопки. Първо, селективното забраняване всъщност може да предостави възможности на талибаните директно да поемат ролята на трафика или да укрепят съюза между останалите трафиканти и талибаните, като по този начин се постигне обратното на това, към което се стреми. Всъщност мерките за забрана в Перу и Колумбия често водят до затягане на връзката между воюващите страни и трафикантите и превземането на трафика от страна на воюващи страни.

Второ, некалибрираното забрана може да провокира интензивни войни за територии сред останалите трафиканти, като по този начин засили насилието в страната и замъгли картината на бойното поле чрез въвеждане на нова форма на конфликт. Мексико е ярък пример за такъв нежелан резултат. В контекста на афганистанските племена подобни войни за територия могат лесно да се превърнат в племенна или етническа война.

Трето, подобно селективно забраняване може също да изпрати посланието, че най-добрият начин да бъдеш трафикант е да бъдеш член на афганистанското правителство, като по този начин поддържа чувството за безнаказаност и корупция и подкопава дългосрочното изграждане и легитимност на държавата.

И накрая, ефективността на възпрепятстването до голяма степен зависи от качеството на върховенството на закона в Афганистан плюс капацитета и качеството на съдебните и поправителните системи, всички от които ужасно липсват в Афганистан и са дълбоко корумпирани.

Цялостно развитие на селските райони
Развитието на селските райони по подходящ начин е в основата на новата стратегия, защото въпреки огромните предизвикателства, то има най-добрия шанс за ефективно и устойчиво укрепване на афганистанската държава и намаляване на икономиката на наркотиците. Но за да може развитието на селските райони да направи това, то трябва да бъде схващано като широкообхватно социално и икономическо развитие, което се фокусира върху подобренията в човешкия капитал – включително здравеопазването и образованието – и адресира всички структурни двигатели на отглеждането на опиумен мак. В Афганистан тези двигатели включват несигурност; липса на физическа инфраструктура (като пътища), електрификация и напоителни системи; липса на микрокредит; липса на съоръжения за обработка; и липсата на вериги с добавена стойност и осигурени пазари. Те също така включват липса на права на собственост върху земя и все повече факта, че наемането на земя от дяловорите става зависимо от отглеждането на опиумен мак, тъй като концентрацията на земята се е увеличила през последните осем години. Отглеждането и прибирането на мак също са много трудоемки, като по този начин предлагат възможности за заетост без аналог в контекста на икономиката на Афганистан.

Ценовата рентабилност на мака в сравнение с други култури е само един от двигателите и често не е най-важният. Без да бъдат разгледани други структурни двигатели, земеделските производители няма да преминат към разрешени култури, дори ако получават повече пари от незаконните. По същия начин обаче фермерите често са готови да жертват известна печалба и да се откажат от отглеждането на незаконни култури, стига законните алтернативи да им носят достатъчен доход и да се справят с всички структурни двигатели, включително несигурността, на която са изложени фермерите в незаконните икономики.

За съжаление програмата за разпространение на пшеница, която беше в основата на развитието на селските райони в Афганистан миналата година (и това се очаква да бъде нейният ключов компонент тази година), вероятно ще бъде крайно неефективна по няколко причини. Първо, през 2008 г. програмата се основаваше единствено на необичайно високо съотношение на цените на пшеница към мак, дължащо се на свръхпроизводството на мак и глобалния недостиг на пшеница. Това съотношение на цените обаче е малко вероятно да се запази; Цените на пшеницата в Афганистан така или иначе се диктуват от околните пазари, като Пакистан и Казахстан. Второ, програмата не направи нищо за справяне със структурните драйвери. Всъщност това имаше обратен ефект, защото безплатното разпространение на пшеница подкопаваше местните пазари на семена. Афганистанските фермери могат да получат семена; предизвикателството им е как да получат печалба след това. Така някои продаваха пшеничното семе, вместо да го отглеждат. Трето, тези, които всъщност отглеждат пшеница, често го правят не за печалба, а за препитание, за да намалят разходите за закупуване на зърнени култури на пазара. Всъщност, поради проблеми с разпределението на земята, много афганистански фермери нямат достъп до достатъчно земя, за да покрият дори нуждите си за препитание с монокултивиране на пшеница. Ключов урок от алтернативното развитие през последните тридесет години е, че стратегиите за заместване на монокултури са особено неефективни. Четвърто, ако всички настоящи производители на мак преминат към отглеждане на пшеница, Афганистан ще изпита голямо увеличение на безработицата, тъй като отглеждането на пшеница използва 88% по-малко работна ръка, отколкото отглеждането на мак и прибирането на реколтата.

Вместо пшеница, развитието на селските райони в Афганистан трябва да наблегне на разнообразни високостойностни и трудоемки култури, като плодове, зеленчуци и специални продукти като шафран. Генерирането на трайни възможности за доходи извън земеделските стопанства също ще бъде важно, но дори по-предизвикателно от стартирането на легални агромаркети.

След осем години на недостатъчни ресурси и пренебрегване на развитието на селското стопанство, фокусът на новата политика за борба с наркотиците върху фермата е подходящ. Но новата стратегия трябва да внимава да не изхвърли бебето с водата за къпане. Усилията все още трябва да включват разработване на вериги с добавена стойност и осигурени вътрешни и външни пазари плюс осигуряване на устойчив достъп до тях. За пореден път тридесетгодишната история на алтернативен поминък показва, че без вериги с добавена стойност и достъпни пазари дори продуктивните законни ферми стават неустойчиви и фермерите се връщат към незаконните култури.

И накрая, развитието на селските райони изисква време. Може би в никоя страна в света, откакто Мао унищожи отглеждането на мак в Китай през 50-те години на миналия век, усилията за борба с наркотиците не са изправени пред такива огромни предизвикателства, както в Афганистан – по отношение на мащаба на незаконната икономика, нейното централно значение за цялостната икономика на страната и следователно неговите огромни марко- и микроикономически и политически ефекти, слабото развитие на страната и нейния човешки капитал и липсата на жизнеспособни икономически алтернативи. Дори при много по-благоприятни обстоятелства по всички горепосочени измерения, развитието на селските райони за борба с наркотиците в Тайланд отне тридесет години.

Заключение

Ясно е, че има нужда бързо да се внесат някои икономически, социални и върховенство на закона подобрения в живота на афганистанския народ. Без такава бърза, видима и устойчива промяна ще стане невъзможно да се възстанови доверието на афганистанския народ в бъдещето, да се впрегнат оставащите му стремежи и да се убеди, че централната държава с подкрепата на международната общност е за предпочитане пред талибаните или местните владения, базирани на военачалници или племена. Но има еднаква необходимост от насърчаване на стратегическо търпение в Съединените щати – както за борба с бунтовниците, така и за борба с наркотиците.

Изкореняването може да бъде част от комбинацията от политики за борба с наркотиците, но трябва да се приема само в райони, които са свободни от насилствени конфликти и където населението разполага с достатъчно правни икономически алтернативи. Запрещението трябва да се съсредоточи върху намаляването на принудителната и корупционната сила на престъпните групи. Преди да се предприемат мерки за забрана, трябва да се направи анализ на ефектите от втори и трети ред. Той трябва да бъде внимателно калибриран със силата на правоприлагащите органи в Афганистан, за да се избегне провокирането на опасни войни, етническо насилие и укрепване на отношенията между талибаните и трафикантите. Освен това трябва да се насочи към водещи трафиканти, свързани с афганистанското правителство. Възпрепятстването трябва да включва изграждането на системата за правосъдие и корекции в Афганистан и широки усилия за върховенство на закона. Развитието на селските райони трябва да отговори на всички структурни двигатели на отглеждането на мак. Трябва да се съсредоточи не само върху фермата, но и върху веригите с добавена стойност и гарантираните пазари. Тя трябва да наблегне на диверсифицираните високостойностни и високотрудоемки култури, а не да се съсредоточава върху пшеницата.

Оценките на политиките за борба с наркотиците трябва да се откажат от опростени и неподходящи мерки, като например броя на изкоренените хектари или заловените трафиканти. Вместо това мерките трябва да обхванат сложността на въпроса, включително размера на площите, отглеждани със законни и незаконни култури, индекси на човешкото развитие, нива на образование, броя на бедните на ресурси земеделски производители, зависими от незаконни култури за основна препитание или уязвими от участието на бедността в незаконни икономики, продоволствената сигурност, наличието на законни микрокредити, разпространението на собствеността върху земята и достъпността на земята, плътността на инфраструктурата и разходите за използване на инфраструктурата (като пътни такси), наличието на невоюващи разрешаване на спорове и арбитраж механизми, качество на правата на собственост, разпространение на веригите с добавена стойност и достъпност на пазарите. Съединените щати и техните съюзници трябва да намалят обществените очаквания за бързи решения и да отделят увеличени ресурси за развитие на селските райони за дълго време. Въпреки че не е необходимо американските сили да остават в Афганистан в продължение на десетилетия, икономическото развитие ще отнеме толкова време.