Разсъждения за вътрешната сигурност и американския федерализъм

Не на последно място от многото основни въпроси около политиката за вътрешна сигурност са следните: Кои задачи заслужават най-голямо внимание? И кое ниво на управление трябва да се справи с тях?





Разбира се, никое общество не може да се стреми да защити всяка възможна цел на тероризма. Трябва да се определят приоритетите. Все още не е ясно колко добре протича този процес. През последните месеци много се говори например за уязвимостта на атомните електроцентрали. И все пак шансовете терористична атака да превърне всяка ядрена инсталация на САЩ в Чернобил са практически нулеви. Загрижеността би била по-добре насочена към втвърдяване на други обекти, като търговски химически заводи. (Приблизително толкова хора загинаха през 1984 г., когато метил изоцианат изтече от завод в Бхопал, Индия, както загинаха в Световния търговски център.)



Стотици милиони долари ще бъдат отделени за наскоро федерализираните системи за сигурност на летищата. Все още е трудно да се каже колко рентабилна ще бъде огромната инвестиция. Политиката усложнява нещата. Противно на политически коректните норми, които все още са в сила, например проверяващите на летището Трябва да бъдат обучени да правят някаква форма на профилиране, като по този начин отделят за допълнителен контрол пътниците, които могат да представляват риск. Вместо това сегашната практика изглежда разчита на произволни търсения — което означава, че 85-годишна дама, придружена от членове на семейството, е почти толкова вероятно да бъде претърсена внимателно, колкото, да кажем, млад студент от Близкия изток, пътуващ сам . При липса на по-голямо прилагане на здравия разум при избора на основни процедури, никакви пари няма да осигурят летищата.



Всъщност има дори възможност едноманиакалната загриженост за безопасността на самолета да отвлече вниманието от други важни мисии. Малко страни, ако има такива, изглежда са усвоили напълно изкуството за осигуряване на въздушно пътуване. Сигурността на летището във Франция отдавна е по-строга, отколкото в Съединените щати. Но миналия декември един Ричард С. Рийд (известен още като бомбардировачът с обувки) се качи на самолета му в Париж . Израелските мерки за сигурност се смятат за най-добрите в света. И все пак, много преди опита си да взриви полет на American Airlines, пътуващ от Париж до Маями, същият г-н Рийд — който беше обучен в Ал Кайда терорист — някак си беше успял да лети и да излезе от Израел.



Постоянните пропуски, не само тук, но и другаде, са обезпокоителни, но елиминирането им вероятно е невъзможно. А междувременно трябва да се свърши и друга работа. Нещо не е наред, когато политиците се фокусират върху безопасната проверка на пътниците и куфарите, натоварени в самолети, но след това пренебрегват, да речем, контейнерите на корабите или хората и товарите във влаковете и камионите, които пътуват до силно населени райони, над беззащитни мостове, и през дълги незащитени тунели.



Надяваме се, когато първата вълна на истерия по време на войната се оттегли, политиците във Вашингтон ще усетят пътя си към по-дискриминиращи оценки на опасностите, пред които сме изправени, така че едностранните ресурси да не се разпределят за минимизиране на пределните рискове, или въображаемите, или такива, които са просто невъзможни за намаляване изобщо. Но забележете: науката в тези определения ще остане неточна и нито един федерален цар на националната сигурност не може да бъде всезнаещ. Харесва ли ви или не, много ще бъде оставено на случайността и образованите догадки.



И във всеки случай, голяма част от усилията по грижите за общественото здраве и безопасност трябва да се случи извън околовръстния път. Въпреки че федералните специалисти по планиране може да са в състояние да предвидят някои от специфичните заплахи, които предстоят, и могат да помогнат за прилагането на подходящи предпазни мерки, в края на деня много ще зависи от гъвкавостта на местните власти. Защото в тази огромна страна – с 3 540 000 квадратни мили територия, 12 383 мили брегова линия и най-малко 75 големи населени места, които трябва да бъдат защитени – възможните цели за масови убийци са обширни. Доколкото правителствените бюрокрации имат способността да подготвят общностите за най-лошите събития и могат да реагират ефективно при извънредна ситуация, отговорността ще бъде до голяма степен на местните агенции, които са най-близо, така да се каже, до фактите на място.

Подаване на ръка



За да извършат ефективно своята роля, държавните и местните власти със сигурност могат да използват допълнително сътрудничество от Вашингтон. Междуправителствените канали за комуникация се нуждаят от подобрение. Местната полиция може да има по-голям принос за борбата с тероризма, ако федералните разузнавателни и правоприлагащи агенции подобрят, координират и след това бързо споделят съответните си бази данни. Да предположим, че преди 11 септемвритиедно по-малко лековерно федерално правителство беше разбрало известна интересна информация за прословутия Мохамед Ата. И да предположим, че през април 2001 г., когато г-н Ата беше хванат да шофира на север от Маями без шофьорска книжка и след това не се яви на съдебната си среща, полицията във Флорида беше научила малко повече за него. Местната заповед за ареста му може да не е събрала толкова много прах. Вместо това г-н Ата беше свободен да работи из страната през следващите няколко месеца.



защо някои смятат, че кацането на Луната е фалшиво

Местните власти също се нуждаят от допълнителна финансова подкрепа. Бюджетите на повече от само няколко града на фронтовата линия бяха засегнати през седмиците и месеците след терористичните нападения срещу Ню Йорк и Вашингтон. Бостън се оказа, че харчи 100 000 долара на седмица само за заплащане на извънреден труд на полицията. Балтимор изплати неочаквани 2,6 милиона долара за разходи за сигурност за малко повече от месец и се опасява, че сметката ще достигне почти 16 милиона долара до края на фискалната година. Прогнозите в края на годината за Далас бяха 6 милиона долара, а за Ню Орлиънс 10 милиона. Тези и други непланирани разходи пристигнаха, тъй като местните икономики и приходите вече се влошаваха.

Неотдавнашното бюджетно предложение на президента Буш би увеличило значително федералното финансиране, за да подкрепи способностите на служителите за първа помощ – тоест местните служители на реда, пожарникари, спасителни отряди, медицински персонал и системи за обществено здравеопазване (за справяне с възможен биотероризъм, например ). Добавената помощ е навременна. В долари, коригирани с инфлацията, общата федерална помощ за големите градове е намаляла значително през последните двадесет години. Въпреки че се възстановява умерено през втората половина на 1990-те, нивото на подкрепа в края на десетилетието все още не се е върнало към това от средата на 1980-те. Особено при настоящите обстоятелства, разумно увеличение изглежда оправдано.



Регулаторна реформа



По-малко широко признат обаче е по-основен императив: необходимостта от облекчаване на тежестта, наложена от редица натрапчиви и придирчиви национални разпоредби. Периодично през последните четиридесет години федералните законодатели, бюрократи и съдии трупаха правила и постановления, които могат да натоварят ограничените ресурси и административния капацитет на местните власти.

Федералният закон в наши дни достига до ежедневното управление на почти всяка общинска функция – засягаща протоколите за заетост, училищните политики, договорите за обществено строителство, пречистването на водата, изхвърлянето на боклука, контрола на качеството на въздуха, канализационните линии, полицейските практики, поправителните заведения, дори ремонт на тротоарите, противопожарни процедури и експлоатацията на градските автобуси. Някои от ограниченията служат на достойни национални цели – като защита на конституционните права, контролиране на замърсяването, което може да се разпространи в юрисдикции, или подпомагане на хора със сериозни физически увреждания – но други изглежда трудни за оправдание



календар на пълнолуние за новолуние

Помислете за регулирането на градската питейна вода. Ако токсичните агенти във водата, която пием, бяха широко разпространен проблем, който обикновено се процежда в рамките на юрисдикцията, би могло да се направи убедителен аргумент за строг федерален надзор. Но факт е, че вредната вода е сравнително рядко и до голяма степен локализирано явление. За всички с изключение на няколко биологични замърсители в питейната вода, пише Пол Р. Портни от Resources for the Future, рисковете, свързани с по-високите концентрации на повечето замърсители, ще бъдат поети само от тези, които консумират засегнатата вода за цял живот. Защо тогава да не позволим на държавите или може би дори на отделни общности да решат колко стриктно искат да регулират питейната си вода?



По същия начин, ако бъдат оставени сами на себе си, колко града е вероятно да се борят с пожари толкова неумело, че да се нуждаят от федерално одобрено ръководство за това как да разположат своя персонал? И наистина ли федералните регулатори трябва да инструктират операторите на местните органи за обществен транспорт в подробности къде да позволят на пътниците да стоят, когато се возят на автобус? И все пак, всички тези подробности и повече, по един или друг начин, подлежат на надзор на централното правителство.

Луксите от една отминала ера

Проблемът с натрупването на федерални инструкции е най-малко двоен. Първо, когато се съберат, разходите за съответствие могат да възлизат на допълнителен данък върху местностите – вземане, което понякога е незаслужено и трябва да бъде намалено или компенсирано. За да поставите нещата в перспектива, помислете за позицията, в която Ню Йорк се намира сега. Унищожаването на кулите близнаци незабавно взриви дупка от 4 милиарда долара в бюджета на града. Щетите ще доведат до и без това планински дългове. (Голямата ябълка има повече неизплатени заеми, отколкото целия държавен дълг на щата Калифорния.) За добра мярка обаче, от Ню Йорк все още се иска да финансира множество проекти с федерален мандат – включително през това десетилетие такива елементи като 8 милиарда долара само за подобряване на качеството на водата.

Без съмнение някои от тези разходи ще бъдат добре похарчени пари. Нацията има основание да изисква общинските водоснабдителни системи да бъдат обезопасени срещу сериозни опасности, включително смъртоносно замърсяване от терористи. Но по-малко разбираеми, в свят, обсаден от реални заплахи, са строгите централни директиви, които също задължават местните данъкоплатци да изпълняват зелени мандати, така че не са склонни към риска, те трябва да изтрият дори обикновените примеси, които могат да причинят малка вреда на непосредствената общност, много по-малко съседите. За да добавите този фискален багаж към градовете, които вече имат пълни ръце в борбата с 11 септемвритиизискването е неподходящо, ако не и неустойчиво.

Втората, обезпокоителна страна на настойничеството на федералното правителство е, че част от него като че ли отслабва, повече от укрепва, ключови местни служби, които ще трябва да поемат тежката работа (често буквално) в случай на терористични атаки. В продължение на години местните пожарни служби са били влачени във федералните съдилища, за да бъдат изправени пред съдебни дела от ищци, които твърдят, че енергичните тестове за сила и издръжливост на новобранците са дискриминационни. Уолтър К. Олсън, в разкриваща книга за регулирането на работното място в САЩ, разказва как отделът в Лос Анджелис се съгласи да изостави напълно определените физически тестове. Много съдилища, отбелязва той, отмениха тестове, включващи повдигане на маркучи или спасителни симулации с помощта на манекени. Сан Франциско, град, който е бил в пламъци и друг път в историята си, разбираемо е очаквал бъдещите пожарникари да вдигнат 150-килограмов чувал нагоре по стълби. Под натиск отделът по-късно се съгласи на тест, който се състоеше в теглене на 40-килограмова тежест върху гладък под.

Местните полицейски сили са се сблъсквали с подобни правни предизвикателства съгласно федералните закони за борба с пристрастията. Застрашено от съдебни спорове преди няколко години, Нюйоркското полицейско управление спря за известно време своето физическо лице преди наемане на работа за нови наети. Скоро, според разказа на Олсън, повече от един на всеки пет от най-добрите в Ню Йорк се каза, че не са във форма. Очевидно по времето, когато ислямските фанатици успеят да опустошат голяма част от долния Манхатън, полицията на Ню Йорк е преодоляла или е измислила как да компенсира своите ограничения. (Нюйоркската полиция и пожарникарите не бяха нищо, ако не и героични сред ада на 11 септемврити.) И все пак, тънките точки на справедливостта в тестовете за фитнес са може би последното нещо, което трябва да тревожи първите реагиращи във всеки град, докато се подготвят за нещо по-малко деликатно — война.

Правя прогрес

кога ще се върне времето

Това не означава, че политиците не са предприели скорошни стъпки, за да освободят държавните и местните власти от някои неудобни федерални закони и съдебни дела. Миналата година Министерството на правосъдието сигнализира, че политиките му се променят: то се оттегли от дело, в което жалбоподателите обвиниха местна транспортна агенция в Пенсилвания, че е провеждала прекалено напрегнат тест по аеробика за своите кандидати от силите за сигурност. И в цялата страна имаше други забележителни корекции.

Например, през септември 2000 г. федерален съдия във Филаделфия най-накрая освободи този град от 18-годишен указ за съгласие, регулиращ местните затвори. Постановлението, което е резултат от дело за граждански права, заведено в началото на 80-те години на миналия век, се стреми да облекчи пренаселеността чрез стесняване на класовете престъпления, за които обвиняемите могат да бъдат вкарани в затвора, и чрез разпореждане за предсрочно освобождаване на задържаните под стража. Уви, това средство за защита означаваше, че стотици заподозрени, обвинени в ненасилствени престъпления – които може да включват кражба на автомобили, преследване, грабеж, търговия с наркотици, непредумишлено убийство или отправяне на терористични заплахи – бяха преждевременно въведени обратно на улицата. Мнозина след това не се явиха на съд и продължиха да извършват нови, често по-тежки престъпления.

За гражданите на Филаделфия краят на този разрешителен съдебен експеримент беше, меко казано, подходяща корекция. Нивото на престъпност във Филаделфия остава изключително високо през 90-те години на миналия век. За да се борят ефективно с него и с терористични актове, местните служители не можеха да продължат да действат при всички разпоредени от съд ограничения, които страните по делото успешно налагаха до съвсем скоро.

По-общо казано, в последно време Конгресът е постановил по-малко обременяващи изисквания. През 1995 г. той прие мярка, предназначена да премахне навика на Конгреса да натоварва скъпи задължения на щатите и местностите, но не да присвоява парите, за да им помогне да се съобразят. Този т. нар. Закон за реформа на нефинансираните мандати едва ли спря производството на законодателни предписания и забрани, които значително усложниха местната публична администрация, но уставът ги подложи на по-внимателна проверка. Процедурните проверки не са били без значение. Бюджетната служба на Конгреса съобщи, че броят на законопроектите, съдържащи междуправителствени мандати (които доведоха до значителни разходи за местните власти) е намалял с около две трети между 1996 и 2000 г.

Но въпреки това приветствано развитие, остатъците от неуместни федерални нарушения остават значителни и местният публичен сектор все още работи усилено, за да се справи с много от тях. За поразителна илюстрация помислете за текущите премеждия на полицейското управление на Лос Анджелис. От ноември 2000 г. Лос Анджелис се бори с подробен указ за съгласие, който не само забранява на полицейските служители да разчитат на раса, етническа принадлежност или национален произход при спиране на трафик и пешеходци, но също така изисква отделът да събира данни за расата, етническата принадлежност , или национален произход на лица, които са били обект на такива спирания, и да проверява тази информация за признаци на пристрастия или друго неправилно полицейско поведение. Каквито и да са достойнствата на федералната намеса (прочистване на расовото профилиране, коригиране на дискриминационната полиция и т.н.), реалистично, как тя помага на непълноценното полицейско управление на Лос Анджелис да посрещне натиска от терористични заплахи, да не говорим за нова вълна от насилствени улични престъпления в Градът на ангелите? (С разкъсан морал и силно разтегнати ресурси, полицията на Лос Анджелис отговори на не по-малко от 375 достоверни страха за бомби за един месец след 11 септемврити.)

Подреждане на ролите

Вашингтон би могъл да направи повече, за да се откаже от контрапродуктивното бъркане в детайлите на решенията за общинския персонал, стандартите за безопасност, рутинното наказателно правосъдие и много други ежедневни задачи по настойничеството на родината. Измислянето на разумно разграничаване обаче предполага повторно отваряне на голям и неуреден дебат: Кои са правилните сфери на национална и местна юрисдикция?

Юристи и теоретици на федерализма се борят с тази дилема от векове. В разгара на Студената война, когато се смяташе, че американските градове са в непосредствена опасност от ядрена атака, администрацията на Айзенхауер възлага научни изследвания, не само за да се подготви за най-лошото, но и за да очертае здраво разделение на труда между нивата на управление . Резултатите бяха слабо прозаични. Доклад от 1955 г., озаглавен Гражданска защита и градска уязвимост , стигна до заключението, че междуправителствените отговорности са неподходящо дефинирани и възложени, и след това препоръчаха решения като повече национална финансова помощ за държави и градове.

През по-ранна епоха, втората трета на деветнадесети век и първата трета на двадесети, Върховният съд многократно се опитваше да анализира дейностите, които Конгресът би могъл да регулира конституционно, и дейностите, които ще останат под егидата на щатите и местните общности. Резултатът беше купчина от привидно произволни разграничения: федералните закони, регулиращи движението на лотарийни билети, алкохол, проститутки и вредни храни и наркотици, бяха потвърдени, докато други основни функции – включително производство, застраховане и земеделие – бяха класифицирани като качи се държавната търговия, следователно оставена на държавните регулатори. До 40-те години на миналия век съдът почти се отказа от опитите си да поддържа подобни диференциации.

Някои обаче биха упорствали. Например, според съда, търговската клауза надлежно е упълномощила Конгреса да каже на град Сан Антонио как да плаща на своите оператори на транзитната система, но по някакъв начин същата клауза не е дала на Конгреса правомощията да насочва местната полиция да извършва проверки на бъдещите купувачи на оръжие. Може да се каже, че в ерата на тероризма тези видове съпоставяния може да изглеждат особено странни.

С течение на времето се оказа невъзможно да се направи ясно и стабилно разграничение между федерални и местни роли — и разбира се, не се преструвам, че предлагам такова тук. Независимо от това, трябва да има някаква средна позиция между или упорито упорство с безполезни теории за дуел суверенитет, или вдигане на ръце и приемане на тезата, че притесненията на националните и местните власти могат да бъдат разпределени само на случаен принцип. Необходимо е малко уточнение.

През последните осем години, например, толкова много престъпления бяха потиснати в хватката на федералния наказателен кодекс, че съдии и дори редица законодатели започнаха да изразяват недоумение. Федерализираме всичко, което ходи, говори и се движи, оплака се сенатор Джоузеф Байдън от Делауеър. Натискът в Конгреса да изглежда отзивчив към всяко широко разгласено обществено лошо или сензационно престъпление също даде пауза на главния съдия Уилям Х. Ренквист. Пишейки през 1998 г., той призова Конгреса да се запита дали искаме повечето от нашите правни отношения да се решават на национално, а не на местно ниво. Скептиците имаха право. Особено днес, преследването на крадци на автомобили, употребяващи лекарствена марихуана, неволни нарушители на влажни зони и мъртви татковци не изглежда като най-добрият начин за федералните правоприлагащи органи да прекарват времето си.

Федералното правителство би направило по-добре да се концентрира върху своите отделни и по-големи компетенции. Във войната срещу тероризма те включват на първо място събиране на солидни разузнавателни данни, патрулиране на граници, унищожаване на терористични организации, противопоставяне на всяка чужда сила, която им помага и насърчава, и защита на Съединените американски щати от всички врагове, притежаващи оръжия за масово унищожение. Отдалечаването много отвъд този достатъчно амбициозен дневен ред рискува да разпръсне енергията на правителството в области, които са спомагателни и, така или иначе, вече сравнително добре обслужвани от държавни и местни субекти.

той всъщност го направи

При организирането на повечето аспекти на вътрешната сигурност, както и в много други сфери на вътрешната политика, има малко основание да сме сигурни, че бюрократите, насочвани от Вашингтон, неизменно ще се представят по-умело от тези, идващи от столиците на щатите или кметствата. Това заключение може да не е напълно успокояващо, но националният политически процес все пак трябва да се изправи пред него. Когато Конгресът се зае с въпроса за проверката на летището, той претегли само две възможности: федерализиране на тази дейност или оставянето й в частни ръце. Никой от двете страни на пътеката не е обмислял трета възможност: поверяване на задачата на местни публични власти (подкрепено, ако е необходимо, от твърди национални стандарти и постоянна федерална помощ). Може би решението за федерализиране ще се окаже мъдро и ефективно. Или тогава, отново, може би ще се окаже още един разочароващ пример за начина на мислене Beltway-knows-best.

Пиетро С. Нивола е старши сътрудник в Програмата за държавни изследвания на Brookings Institution. Той е автор на Напрегнати заповеди: федерални предписания и градски проблеми , предстояща книга на Брукингс, на която се основава част от тази статия.