Реформиране на обществените поръчки за федерална собственост: Случаят за разумно оценяване

Федералното правителство има a истински проблем. Инвентаризацията на правителството на недвижими имоти (сгради, конструкции и земя) е толкова голяма и разнообразна, колкото и федералната мисия. Бюджетните правила, които уреждат инвестициите в тези активи, обаче са тъп инструмент, който нанася сериозни странични щети. Реформирането на тези правила ще позволи на правителството да намали отпечатъка си върху недвижимите имоти, да модернизира своята наследена инфраструктура за 21улвек и спести милиарди долари.





Държавата на федералната недвижима собственост

Федералното правителство притежава или отдава под наем около 360 000 сгради и 3,3 милиарда квадратни фута площ — шест пъти повече от всички търговски офис площи в Манхатън. Въпреки че повечето от сградите са разположени във военни бази, инвентаризацията включва също федерални съдебни сгради и офис сгради, пощенски станции, пристанища за влизане, съоръжения за обработка на данъци на IRS, кол центрове на Администрацията за социално осигуряване, полеви офиси на ФБР, лаборатории на Департамента по енергетика, ветерани “ болници и други цивилни офиси. Федералният опис на недвижимите имоти включва и около 485 000 структури - всичко от национални паметници до язовири и диги.



Подобно на рушащите се пътища и мостове на нашата нация, сградите и конструкциите на федералното правителство страдат от възраст и пренебрежение. Службата за отчетност на правителството включва федерално управление на недвижими имоти в своя списък с висок риск поради влошаващото се състояние на много федерални съоръжения и произтичащото от това прекомерно разчитане на правителството на скъпо наети площи.



Циркуляр А-11

Основен виновник за тази криза е бюджетното третиране (оценка) на федералното правителство на наемите и публично-частните предприятия, както е посочено в технически документ, който е неизвестен извън федералните кръгове за недвижими имоти. Службата за управление и бюджет (OMB) издаде Приложение Б към Циркуляр А-11 през 1991 г. в отговор на перфектната буря от условия през 80-те години на миналия век, която накара федералните агенции да злоупотребяват с правомощията си за лизинг; най-забележителното е, че Министерството на отбраната (DoD) използва лизинг за придобиване на (небойни) кораби и самолети. A-11 определя критерии за разграничаване на капиталов лизинг, за който нетната настояща стойност на общите разходи по лизинга трябва да бъде записана в бюджета на агенцията (оценена) през годината, в която е сключен лизинг, от оперативен лизинг, който може да се оценява на база година по година.



Циркуляр A-11 оказа драматично въздействие върху управлението на федералната недвижима собственост. Първо, той сложи край на дългогодишното използване на лизингови покупки от Администрацията за общи услуги (GSA), наред с други агенции: при това споразумение, което е обичайно в търговския сектор, лизингът беше структуриран така, че да даде на лизингополучателя (правителството) евентуален собственост на сградата. Съгласно A-11 всеки лизинг, който води до държавна собственост, се третира като капиталов лизинг, което го прави недостъпен. Второ, OMB и Бюджетната служба на Конгреса (CBO) постепенно разшириха обхвата на A-11, за да предотвратят повечето публично-частни начинания, насочени към финансиране на федерално придобиване на капиталови активи.



OMB и CBO защитават правилата за оценяване на точки A-11 на две основания. Едната е цената: лизинговите покупки и публично-частните предприятия са форми на финансиране от трети страни и неизменно е по-скъпо за федералното правителство да използва финансиране от трети страни, отколкото директно да закупи капиталов актив. Това е така, защото дори най-добрите частни лихвени проценти надвишават лихвите, с които американското министерство на финансите може да заема. Другото оправдание за A-11 е прозрачността: подобно на разсрочено плащане, лизинговите покупки и публично-частните начинания крият реалния дългосрочен ангажимент за разходи на правителството, което води до неоптимално вземане на решения в годишния бюджетен процес.



Аргументът за разходите на топчиите е съвсем правилен – той е по-евтино за федералното правителство да закупи сграда (или ремонт на сграда) директно, отколкото да я финансира частно. Но тяхната предпоставка, че федералните агенции могат да покрият големите едногодишни скокове на финансиране, които изискват такива покупки, се оказа невярна за 23-годишен период на непреклонен бюджетен натиск. Резултатът беше пример от учебник за непредвидени последици: при липса на бюджетни ресурси, за да отговорят на реалните изисквания за съоръжения, федералните агенции прибягнаха до практики, по-скъпи – и не по-прозрачни – от тези, за които A-11 е предназначен да се бори.

Непредвидени последици

Една такава практика е разчитането на краткосрочен оперативен лизинг за покриване на дългосрочните федерални изисквания за съоръжения. От 1990 г. инвентарът на GSA от федерално притежавано пространство се е увеличил само леко, докато наетият инвентар се е удвоил по размер (измерен с броя квадратни фута). Като цяло лизингът е по-скъп от собствеността, както признават отчетниците, а краткосрочните лизингове са по-скъпи от дългосрочните, защото увеличават риска на лизингодателя. Лизингите на GSA обикновено имат само 10-годишен срок (по-дългият лизинг крие риск да бъде отчетен като капиталов лизинг), въпреки че федералните наематели на GSA остават в договорите си за лизинг много по-дълго - средно 27 години. Администраторът на GSA Дан Тангерлини наскоро каза на Конгреса, че на федералното правителство струва два пъти повече да наеме, отколкото да закупи или построи съоръжение.



Помислете за новата (2008) централа на Министерството на транспорта (DOT), която GSA разположи на река Анакостия в Югоизточен окръг Колумбия, отчасти за да стимулира развитието там. GSA отдава под наем Сграда от 1,35 милиона квадратни фута , който е проектиран с DOT предвид, за 45 милиона долара годишно при 15-годишен оперативен лизинг (20-годишен лизинг би бил отчетен като капиталов лизинг). Съгласно A-11, GSA нямаше право да договаря лизинг, който би предоставил държавната собственост върху сградата в края, да речем, 25 години или който би включвал голяма отстъпка от пазарната цена на сградата в края на наема (друго споразумение, което е често срещано в частния сектор). По този начин, в края на 15 години, след като е похарчила около 675 милиона долара за сграда, която струва много по-малко от тази (около 400 милиона долара) за построяване и няма собствен капитал за това, GSA ще трябва да удължи оперативния лизинг или повторно конкурират изискването. Дори ако собственикът е готов да продаде сградата на GSA в този момент, цената ще бъде много по-висока от еквивалентната цена от 2008 г. поради цялото федерално закотвено развитие, което се е случило около нея.



Освен че принуждава федералните агенции да разчитат на краткосрочни договори за наем, за да отговорят на дългосрочните изисквания за съоръжения, A-11 накара агенциите да отложат капиталовите инвестиции в своите съоръжения. Агенциите с най-големи запаси – DoD, GSA и Veterans Affairs – имат изоставане от нефинансирани изисквания за големи ремонти и ново строителство, чиято цена вероятно надхвърля 100 милиарда долара. Въпреки че отлагането е намалило федералните разходи и дефицити в краткосрочен план, отложените инвестиции са лоша стратегия, както всеки собственик на жилище знае: не само е по-скъпо да управляваш лошо поддържана сграда, но и разходите за отстраняване на проблемите се умножават с течение на времето. Освен това, въпреки че много агенции искат да намалят отпечатъка си върху недвижимите имоти, за да освободят средства за персонал и дейности, които пряко подкрепят техните мисии, първоначалните разходи за консолидация са непосилни. Покриването на тези капиталови разходи – включително преместването на агенции от скъпи наеми във федерални сгради – може да спести на правителството милиарди долари.

Инициатива за приватизация на военните жилища

Ако непредвидените последици са доказателство А в делото срещу A-11, доказателство B е това, което се случи, след като OMB предостави на DoD отказ от A-11 през 1997 г. Инициативата за приватизация на военните жилища, в която на услугите беше разрешено да си партнират с частния сектор за справяне с липсата на адекватни жилища за военни семейства, беше изключително успешен. Разработчиците отговарят на инвестицията на Министерството на отбраната от 2,3 милиарда долара с коефициент 6, генерирайки 200 000 единици нови и реновирани жилища, построени и поддържани според пазарните стандарти. Въпреки че Министерството на отбраната смята приватизацията на семейни жилища за най-важното и рентабилно усилие за подобряване на качеството на живот на членовете на службата, отчетите го виждат като коня, който е излязъл от плевнята: CBO публично критикува OMB за одобряването на инициативата, а OMB многократно се опитваше да го върна обратно.



Необходимост от разумно оценяване

Правилата за оценяване на A-11 са тъп инструмент. Те са дословно базирани на правилата на Съвета по финансови счетоводни стандарти за това как корпорациите - корпорации, които могат да заемат пари за финансиране на капиталови инвестиции - трябва да третират лизинга за целите на данъците и оповестяването. Използването на тези правила от страна на отчетниците, за да диктуват как федералните агенции трябва да финансират капиталовите придобивания, е съмнително. Освен това има по-добри начини за справяне с основателната загриженост, че агенциите ще предприемат проекти, които носят неприемливи разходи за финансиране. Например, вместо да оценява цената на публично-частно начинание в неговата цялост - настоящият подход 'всичко или нищо' съгласно A-11, който на практика изключва подобни начинания - OMB може да отчете само разликата между нетната настояща стойност на действителната цената и цената на проекта, ако е бил федерално финансиран.



С агенциите, които отчаяно се стремят да отговорят на нуждите си от съоръжения, се появи кулинарна индустрия в търсене на начини да заобиколят правилата на A-11. Стига с това! Време е политиците и отчетниците да обсъдят първите принципи. Оценителите ще настояват, че достойнствата на публично-частните начинания и лизинговите покупки не са важни; A-11 се занимава само с правилното бюджетиране. Но когато правилното бюджетиране кара федералното правителство да прави глупави неща, това със сигурност е основание за дискусия. Залогът е голям. Времето е подходящо. Нека дебатът започне.